“看住土地”是近年來中央宏觀調(diào)控的重要方式，但現(xiàn)實(shí)中土地違法事件卻層出不窮。
據(jù)國(guó)土資源部11月19日在全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)第三階段動(dòng)員會(huì)上傳出的信息，土地執(zhí)法百日行動(dòng)開展兩個(gè)多月來，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法的土地宗數(shù)約3.2萬件，涉及土地面積350萬畝左右。違規(guī)違法形式有以租代征、違規(guī)擴(kuò)大或者設(shè)立各種工業(yè)園區(qū)、未批先用等。
上述土地違規(guī)違法形式基本上與地方政府有關(guān)。以租代征表面上是村組自己出租，或者企業(yè)到村組租賃，但實(shí)際上背后都有當(dāng)?shù)卣挠白印Ｉ米栽O(shè)區(qū)和擴(kuò)區(qū)更是只有濫用政府部門的權(quán)力才能做到。而從土地未批先用先占來看，也大量涉及國(guó)家和省市自治區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。
在各種土地違法事件中，我們尤其要關(guān)注地方政府以“城市化”為名與地產(chǎn)商“合謀”，廉價(jià)出讓土地給后者。比如，一些地方大搞所謂的“造城運(yùn)動(dòng)”、成片開發(fā)，一次性將幾平方公里、十幾平方公里甚至更大面積土地出讓給開發(fā)商。
在這方面，最新的一個(gè)例子是全國(guó)最大“地主”碧桂園被媒體爆出的幾樁零地價(jià)或低地價(jià)拿地事件。碧桂園曾經(jīng)公開宣布，2004年至2006年土地成本僅是其房屋售價(jià)的6%~7%。碧桂園控股有限公司董事局主席楊國(guó)強(qiáng)稱，碧桂園成功的秘訣就是“低成本土地、規(guī)模化生產(chǎn)、快速銷售”。碧桂園的圈地方式主要是在二、三線城市的郊區(qū)囤積土地，而這些土地大多屬于農(nóng)用地，即使碧桂園的圈地方式?jīng)]違法，但在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)開發(fā)用地時(shí)，國(guó)家有嚴(yán)格的審批規(guī)定，碧桂園今后很可能碰觸政策紅線也未可知。
從碧桂園事件以及它的圈地方式來看，地方政府在土地大規(guī)模出讓過程中扮演了推手的角色。地方政府這么做，究其原因，是地方政府追求政績(jī)沖動(dòng)的基本情況沒有得到改觀。
另一方面，恐怕也與我們?cè)诤暧^上始終未走出行政系統(tǒng)內(nèi)部強(qiáng)化的路子有關(guān)。目前我們對(duì)于土地使用的管理，仍是以行政和法律管理為主，經(jīng)濟(jì)機(jī)制并沒有充分發(fā)揮其作用。表現(xiàn)在：在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，依然是雙邊壟斷、行政干預(yù)和市場(chǎng)不完善；在所有權(quán)方面，農(nóng)民的主體地位及擁有的民事權(quán)利仍然混沌不清；在監(jiān)管上，地方政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)職能集于一身，因此，服從當(dāng)?shù)卣木植亢投唐谛枰蔀橐粋�(gè)經(jīng)常性課題。
這種管理體制決定，我們?cè)趫?zhí)法中，“始終是左手?jǐn)赜沂帧保荒堋⒁膊桓以诟鼜V范圍內(nèi)尋找“解牛”之道，本來肩負(fù)監(jiān)管之責(zé)的地方國(guó)土部門有時(shí)還可以讓非法的用地，通過一定的行政程序合法化起來。
大量的事實(shí)說明，地方政府違法用地的要害，就在于土地制度本身，即農(nóng)民地權(quán)與國(guó)家地權(quán)的不平等，從而無法發(fā)揮經(jīng)濟(jì)機(jī)制的作用。
除了兩權(quán)的不平等外，從集體土地內(nèi)部來看，法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級(jí)“農(nóng)民集體”所有，但由于沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，也沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系，所以在實(shí)踐中，本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”，更只能是有限的土地所有權(quán)人，國(guó)家才是農(nóng)村土地的終極所有者。這是近年來“以租代征”盛行的根本原因。
土地對(duì)中國(guó)來說，有著特別重要的意義，要守住18億畝耕地的底線不被突破，從根本上解決地方政府的土地違法行為，現(xiàn)在看來，唯有在改革農(nóng)民的地權(quán)上下工夫。(鄧聿文）
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