只要問起當前計生最頭疼的問題，各級計生干部無一例外地感嘆：“流動人口計劃生育難抓”

　　12月6日，上海市人口計生委、上海市外辦6日聯合舉行人口和計劃生育情況駐滬領館通報會，向德國、俄羅斯等16個國家駐滬總領館的官員介紹上海市人口變動情況時介紹，去年，627萬流動人口從四面八方涌入上海，其中居住半年以上的有467萬人，占全市常住人口的1/4強。

　　而截至今年6月底，北京市總人口已經突破1700萬，其中，流動人口為510.7萬，約占總人口的1/3。

　　十幾年前膾炙人口的小品《超生游擊隊》，講述的是農民為了超生而四處游蕩的事。然而，近年來大批農民進城務工，他們在為城市的發展做出貢獻的同時，其超生問題也日益突出。

　　國家人口計生委的一項調查顯示，目前全國流動人口規模已達1.5億。超過全國人口1/10，70%以上是生育旺盛的育齡人群。全國流動人口違法生育占50%～80%，福建占70%，而在人口大省安徽，流動人口的超生已超過60%。

　　武慶俠是皖北一位普通村民，今年她第一次帶著5歲的兒子回老家探親，一路上躲躲藏藏生怕別人問起，主要原因是因為他的兒子是違法生育的“二胎”。

　　6年前，武慶俠和丈夫前往溫州打工后，生了一男一女兩個孩子。武慶俠說，因為他們是外來流動人口，計生管理沒有城里人那么嚴，生兩個孩子“并不是難事。”

　　像武慶俠這樣的“流動超生戶”，在每個城市幾乎都不同程度存在。

　　浙江慶元縣是人口流出地，流動人口在外地計劃外懷孕的情況時有發生。在該縣一些鄉鎮，本刊記者隨手翻看違法生育記錄，發現其中幾乎都是外出務工者。縣人口計生局副局長范德瑜說，各地計生工作開展不均衡，以及對外出務工人員管理真空等原因，導致了“超生移民”的產生。

　　浙江嘉興市新豐鎮是人口流入地，副鎮長丁雅玲說，當地流入人口占常住人口的一半，違法生育現象多發生在流入人員中。

　　《瞭望》新聞周刊記者最近在浙江、安徽、四川等地采訪了解到，流動人口超生的情況比較嚴重，對這一群體的管理，已成為各地人口計生工作面臨的重大難題。由于相關政策措施滯后，目前這項工作面臨“流出地管不好，流入地管不了”的兩難尷尬。

　　流出地“看不見、管不好”

　　按照對流動人口計劃生育管理服務的相關規定，應以現居住地為主，流出地與流入地齊抓共管。但在實踐中，這些政策的貫徹落實面臨很多實際困難。

　　《瞭望》新聞周刊記者在安徽采訪時，只要問起當前計生最頭疼的問題，各級計生干部無一例外地感嘆：“流動人口計劃生育難抓。”

　　流出地特別是戶籍登記地，承擔著嚴格的計生考核任務。可是對于遠在千里之外的管理對象，很多流出地管理部門顯得非常無奈。“計劃生育是人盯人的工作，人都看不到了，還能管好？”一位基層干部這樣感嘆。

　　在安徽，目前對流動人口的計劃生育管理，主要采取與重點育齡對象簽訂計劃生育合同、定期進行孕檢、上門訪視、采取結育措施等，但是在實際操作中卻收效不大。

　　安徽省渦陽縣去年因為計劃外生育超標而被列入重點管理地區，記者在該縣丹城鎮采訪時，當地分管計生工作的負責人無奈地表示，現在雖然和流動人口都簽訂計劃生育合同，但這一紙合同的約束力有多大很難說。另外，流出去人的孕情監測存在很大漏洞。現在流出地對流動人口不再強制每年4次回鄉孕檢，孕齡婦女可以在流出地計生服務部門進行孕檢，只要寄回孕檢單即可。很多流動人口因此選擇不檢或者寄回假單應付人口計生部門。

　　一旦發現計劃外懷孕，也缺乏有效手段治理。四川樂山市一位基層計生干部說，過去抓計劃生育用的是強硬的行政手段，“上吊不奪繩，喝藥不奪瓶”，“扒房牽牛運糧食”。可是現在，這些手段都不能用了，只能滯后性地征收社會撫養費，由于威懾性非常有限，基本起不到遏制流動人口超生的效果。

　　流入地“看得見、管不了”

　　由于缺乏必要的機構、人員和投入，部門配合不力，目前，在流動人口計生管理方面，流出地與流入地尚未實現有效銜接，導致信息缺失或虛假。

　　浙江嘉興市南湖區人口計生局副局長張玲香說，有一次，因為戶籍信息的缺失，一名外來婦女懷孕都七個月才被發現，而現在國家禁止大月引產，只好批準生二胎。此外，由于取消了原有對流動人口管理的一些前置規定，如將《流動人口婚育證明》作為相關部門審批流動人口的暫住證、營業執照、務工許可證等證件的前置條件，大大增加了流動人口計劃生育管理的難度。

　　浙江省嘉興市計生干部劉長勝等人感到，目前流入地在流動人口管理服務責任上沒有剛性約束，缺乏做好此項工作的壓力和動力。一些地方在落實計劃生育目標管理責任制中，沒有對現居住地流動人口的宣傳、管理、服務等提出明確的效果指標要求，因此，在流動人口生育控制和節育措施落實等工作中，存在或無人過問、或簡單地將懷孕及違法生育的流動人口趕出管理轄區的現象，使一些流動人口利用現居住地的管理服務漏洞趁機違法生育。

　　四川成都市人口計生委主任李建華認為，雖然目前各級都建立了流動人口管理服務綜合協調機制，但由于職責不明確，監督考核力度不夠，各主要職能部門對流動人口管理基本處于各自為政的狀態，缺乏有效的溝通渠道。特別是一些城市部門在制定管理服務政策時沒有將計生納入統籌考慮。如出租房屋內流動人口的計劃生育管理是工作難點，需要多部門配合，但公安、民政等部門聯合下發的關于出租房屋管理的相關通知，卻沒有涉及計生工作。由于缺乏配合，計生干部力不從心。

　　亟須全國“管理一盤棋”

　　本刊記者在采訪中了解到，管理服務不到位是造成目前流動人口超生嚴重的重要原因。

　　流出地和流入地的計生干部建議，對流動人口計生管理應該盡快采取綜合治理、統籌解決的辦法，打破流出地與流入地信息割據、各自為政的局面，形成全國“一盤棋”的管理模式，從根本上解決日益突出的流動人口超生問題。

　　首先，加強投入，盡快解決農村養老保障問題。中國人口與發展研究中心主任馬力認為，流動人口生育意愿強烈根本原因在于農村缺乏養老保障，農民要多生孩子“養兒防老”。只有農村養老保障制度完善起來，農民的養老問題不愁了，才會從源頭上遏制其超生的意愿。

　　其次，建立與流動人口管理“相匹配”的公共產品配給制度。一些流入地人口計生干部說，現有的計生服務對象是以戶籍人口配備的，相應的服務設施和服務器材、用品的配置也是以戶籍人口為準的。在這種公共資源和產品的配置體制下，必然造成流動人口計生管理陷入盲區。因此應從財政投入、考核評估、人口統計管理等方面出臺政策和措施，將流動人口納入現居住地政府管理范圍，真正給予其市民待遇，讓其分享公共產品和資源。

　　第三次，加快流動人口信息管理平臺建設，實現流出地與流入地管理有效銜接。安徽、四川等地的計生干部認為，應建立一個可供多部門綜合利用的跨省流動人口信息管理平臺。通過信息平臺的建設，可供公安、勞動、民政、計生、衛生等各部門登錄和查詢信息，并實現流動人口信息的異地查詢，提升流動人口的管理服務水平。

　　第四，加快修改和完善流動人口計劃生育工作管理辦法，增加可操作性辦法和規定，將流動人口計生管理納入法制軌道。此外，還要加大對流動人口問題的前瞻性研究，并成立統籌全國的流動人口管理服務協調機構，負責流動人口管理服務的綜合立法和相關政策法規的研究制定，協調解決流動人口管理服務工作中存在的困難和問題，以便形成合力、綜合管理。

　　屬地化管理、市民化服務

　　《瞭望》新聞周刊記者了解到，為了遏制流動人口超生，解決好這一“天下第一難”中的頭等難題，各地人口和計生部門都進行了一些探索，并創造出了“屬地化管理、市民化服務”的成功經驗。

　　為加強對流動人口保健計劃生育工作的服務與管理，吉林長春市綠園區同河南魯山縣聯合成立流動人口計劃生育協會。長春市計劃生育協會秘書長潘勝全說：“我們將對包括打工人員在內的流入人口免費發放避孕藥具，為已婚育齡婦女提供免費生殖健康檢查，幫助子女入托入學。”

　　魯山縣人口和計劃生育委員會副主任馬建國說，協會成立后，流動人口由流出地與流入地計生部門共同管理，對流出1個月以上的流動人口，由個人申請，到流入地人口與計劃生育協會辦理《會員證》，流入地計生部門對會員給予相應的政策優惠。同時，流入地與流出地相關部門會經常溝通信息，建立流動人員基本情況登記與告知制度。

　　安徽省作為全國最早開展流出地與流入地“雙向管理”工作的省份之一，在大量探索和努力的基礎上，形成了定期召開區域協作會議，委托管理或派出流動人口咨詢服務工作組協助現居住地工作，兩地定期互訪，網上交流經驗、溝通信息等新的區域合作形式，促進了流出地與流入地的相互配合和支持。

　　總人口過千萬的四川省成都市，常年流動人口達200多萬。為破解流動人口計生管理難題，市政府2005年出臺了《關于進一步加強流動人口計劃生育管理與服務工作的通知》，建立綜合治理新機制，進一步落實了流動人口與常住人口一樣的“市民待遇”。

　　流動人口流入地大省浙江，將流動人口與戶籍人口計劃生育同管理、同服務、同投入、同考核、同參與，并通過幫助解決流動人口在就業、就醫、定居、子女入學等方面的困難，給予他們市民化待遇，進行綜合治理。浙江省在流動人口計生管理方面還探索市場化路子，創造了“出租私房委托保安管理”、“企業職工公寓旅店式管理”、“以房東為主管理”等模式。特別是在流動人口居住集中地，招聘計生管理服務干部，實行“以外管外”。(記者 楊三軍 楊玉華 李亞彪)