“戶籍制度改革”爭議由來已久，調(diào)研、方案、路線圖一再出現(xiàn)，小范圍改革試點也未曾中斷。但過于緩慢的“改革”和曠日持久的討論顯然難以令公眾滿意。

　　程海案提供了一種政治、經(jīng)濟之外的法律路徑：撇開各種爭議，通過恢復上位法尊嚴，清除與之相抵觸的現(xiàn)行行政法規(guī)和公安部門規(guī)定來解決問題。

　　12月7日，律師程海戶口遷移案在合肥市廬陽區(qū)法院開庭。不到兩個小時的庭審并未當庭宣判，卻再次將戶口遷移話題變?yōu)殛P注焦點。

　　程海是在北京工作已有四年多的安徽籍律師，此前他要求根據(jù)他長期定居北京的事實將戶口遷往北京。但由于沒有北京市公安局出具的“準遷證”，遭到拒絕。于是，他先后將北京、安徽兩地的公安部門告上法庭。

　　“1958年《中華人民共和國戶口登記條例》(下稱《條例》)是我國迄今唯一一部生效的戶口專門法律。《條例》明確規(guī)定公民應當把戶口登記在經(jīng)常居住地。按照憲法和立法法的規(guī)定，其他與戶口登記有關的規(guī)章制度都是它的下位法，如果與它發(fā)生抵觸，應當執(zhí)行上位法。這其實是個簡單的法律問題。”程海說。

　　但實際上，《條例》已經(jīng)被架空了很多年，作為下位法的《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定》(國發(fā)[1977]140號，下稱140號文)以及《公安部關于啟用新的戶口遷移證、戶口準遷證的通知》(公通字[1994]62號，下稱62號文)等文件才是公安部門目前執(zhí)法的依據(jù)。

　　而上述文件對戶口由小城市遷往大城市，尤其是北京、天津、上海等中心城市做出了嚴格的限制。

　　爭議持續(xù)了多年，但議題卻發(fā)生了變化。此前人們更多討論的是有關“戶籍改革”進度的經(jīng)濟問題、社會問題，如今在法學者們眼里，問題變得簡單：堅持依法治國、恢復上位法尊嚴。

　　毫無意義的戶口奔波

　　2003年10月，程海離開家鄉(xiāng)合肥，來到1100公里之外的北京從事律師行業(yè)。程海在北京的事業(yè)進展順利，并在昌平區(qū)購買了一套住房。但不論是事業(yè)還是住房都無法改變他不能登記北京戶口的困境，以及由此帶來的巨大麻煩。

　　“辦理港澳通行證、護照都需要回合肥，光換發(fā)二代身份證我就跑了4趟。”程海說。

　　一個又一個2200公里讓他最終失去了忍耐心。

　　來自北京市人口計生委的最新數(shù)據(jù)顯示，北京流動人口已達540萬。程海粗略統(tǒng)計，需要他們跑回原籍辦理的業(yè)務至少有七項：身份證換發(fā)、補發(fā)、港澳通行證、護照、結婚登記、子女戶口登記直至死亡登記。這使得每年有無數(shù)的人為此而奔波在路上。

　　而因戶口不在經(jīng)常居住地，在選舉、子女入學、辦理固定電話、購買房產(chǎn)、汽車、選民登記等各方面的麻煩和不平等則數(shù)不勝數(shù)。

　　殘酷的現(xiàn)實使得北京戶口成為全國“最貴”的戶口。互聯(lián)網(wǎng)上出售、對調(diào)北京戶口的廣告比比皆是：想要北京戶口的人通常被中間人要求先交納1萬元左右的定金，事成之后再支付10-20萬元。

　　“戶口原本只具備兩個作用：常住人口居住信息和身份證明。按照《條例》登記戶口是每個公民的義務。”程海說，“但現(xiàn)行的做法卻被異化為專門給人添麻煩、限制和剝奪諸多權利、滋生不公與腐敗。”

　　2007年2月，程海換了一家律師事務所，在辦社會保險的時候，因為不是北京戶口而遭到了拒絕。忍無可忍的他最終決定采取法律行動。

　　3月中旬，程海先后向北京、安徽警方提出書面申請，要求為他辦理常住戶口從安徽省合肥市遷入北京市的遷出、遷入手續(xù)。

　　3月26日，北京市昌平公安分局回函表示沒政策依據(jù)；4月13日，合肥市廬陽區(qū)三牌樓派出所回復，遷出戶口需遷入地先開出戶口準遷證。北京市公安局人口管理處的文件答復也是，為他辦理戶口遷入手續(xù)，“目前沒有政策依據(jù)”。

　　確認自己確實無法遷移戶口之后，4月18、19日，程海分別向合肥市廬陽區(qū)法院和北京市昌平區(qū)法院遞交訴狀，將合肥市廬陽公安分局和北京市昌平公安分局告上法庭，要求兩地公安機關為他依法辦理異地戶口自由遷移手續(xù)。

　　起訴書稱，《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定：“公民應當在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個公民只能在一個地方登記為常住人口。”“公民因私事離開常住地外出、暫住時間超過三個月的，應當向戶口登記機關申請延長時間或者辦理遷移手續(xù)。”《民法通則》第15條則規(guī)定：“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地視為住所。”

　　“我在京連續(xù)工作生活已四年多，遠超過《條例》規(guī)定的三個月。因此我有權也有義務將常住戶口遷往現(xiàn)住所。”程海堅持認為。

　　沉重的“戶籍改革”話題

　　戶口在我國素來是一個沉重的話題。各種因戶口而生的悲劇也經(jīng)常刺痛人們的神經(jīng)。

　　新中國成立后的1954年憲法規(guī)定，公民有“遷徙和居住的自由”。第二年，國務院發(fā)布《關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度。

　　1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的諸多方面作了明確規(guī)定。

　　1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》，該文件對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)、對集鎮(zhèn)遷往城市嚴加限制，堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

　　1975年憲法正式取消了有關遷徙自由的規(guī)定。

　　1985年7月，公安部頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度。

　　上世紀80年代開始，“農(nóng)轉非”政策發(fā)生變化，對象逐漸擴大，指標有所調(diào)整，控制辦法得到改變。此后，戶籍制度逐步松動。

　　程海最早研究戶口帶來的不平等，尤其是就業(yè)不平等，是在1982年攻讀經(jīng)濟學研究生的時候。

　　“社會主義必然要求勞動平等，勞動平等的內(nèi)在要求之一是自由擇業(yè)。中國的勞動力70%在農(nóng)村，要想實現(xiàn)就業(yè)平等，就應當取消城市戶籍制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動人口的自由流動。”程海在1990年出版的專著里強調(diào)。

　　但他最終發(fā)現(xiàn)，除了城鄉(xiāng)之間的不平等，城市之間的不平等同樣存在：1977年11月，國務院批轉公安部140號文，第一次正式提出嚴格控制“農(nóng)轉非”，并提出“從其他市遷往北京、上海、天津三市，嚴加控制”；“從小市遷往大市的，都必須向遷入地派出所(或公社)申請，經(jīng)派出所(或公社)查實有關情況，一律報遷入地的市、縣公安局審批。”

　　1994年，公安部62號文規(guī)定：“凡跨市(系指市區(qū)，下同)、縣范圍的戶口遷移……一律使用戶口準遷證。”

　　“現(xiàn)在看來，在勞動平等問題上，不光要打破城鄉(xiāng)壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口的自由流動，城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間戶口藩籬同樣需要拆除，城鎮(zhèn)的人口同樣需要自由流動。”

　　事實上，質(zhì)疑戶籍制度的聲音從未停止，但更多的是支持漸進式的改革：經(jīng)濟因素和中心城市的承受能力成為重點考慮的因素。

　　“如果戶籍制度松綁，天涯海角都可以擠到北京來，北京的人口可能就遠遠不止現(xiàn)在的1700萬了。這么多的人口，你的交通承載能力乃至環(huán)境承載能力夠嗎？”著名戶籍專家、中國人民公安大學教授王太元曾經(jīng)在接受媒體訪談時表示。

　　更多的擔憂集中在與戶口捆綁在一起的教育、醫(yī)療、社會保障等利益上。2004年，河南鄭州的戶籍改革實行按固定住所落戶，并放開親屬投靠的直系限制。此后兩年內(nèi)，學校新增學生三分之二，教育經(jīng)費增長兩倍，社保、城市管理也都面臨了前所未有的壓力。

　　但程海認為，鄭州戶改只是暴露了被長期掩蓋的各地對非本地戶口人(子女)上學、就業(yè)、社會保障上不公平對待的問題。其實質(zhì)是各地以常住戶口為借口，違反了(義務)教育法、勞動法、社會保障方面的法律，應由對應的法律去調(diào)整，與戶口無關，戶口也無法解決這些不公平的問題。

　　法律路徑或為新出路

　　在程海看來，戶籍改革更根本的還是法律問題。

　　“現(xiàn)在的戶籍制度應該是1958年的《條例》。而社會上討論的所謂‘戶籍制度’只是公安部門多年的實際做法，這些做法違反了國家法律規(guī)定，它根本不是戶籍制度。”程海說。

　　此前程海也考慮如何漸進地改革戶籍制度甚至制定新的法律。但仔細研究過《條例》后，“簡直不敢相信自己的眼睛”：《條例》已經(jīng)明確規(guī)定了人們夢寐以求的各種權利。戶籍改革的關鍵并非制定新的法律，而是首先恢復原有法律的地位。

　　“按照《條例》，戶口遷移其實非常簡單。經(jīng)常居住地改變以后就可以自由申報遷移戶口，城市居民在別的城市連續(xù)居住三個月以后，就可以選擇：繼續(xù)辦暫住登記、轉戶口或回常住地。”程海說，“農(nóng)村居民到城市也很簡單。如果在城市里有工作，只要勞動部門開個證明，就可以轉戶口。只不過當時以國營、集體企業(yè)為主，就業(yè)機會太少。而現(xiàn)在已經(jīng)不再是問題。但此后的公安部140號文和62號文卻增加了新的限制，顯然是與上述《條例》相抵觸的。”

　　“我起訴就是為了恢復《條例》的法律效力和尊嚴，恢復公民可以自由遷戶的法定權利。但令我納悶的是，許多法學家討論戶口問題反而避而不談法律，卻大談他們并不擅長的經(jīng)濟、社會問題。”

　　程海認為，目前有關戶籍改革的各種爭議其實可以平息下來，只要明確以下兩點：第一，是否堅持依法治國？第二，上位法(《條例》)是否大于下位法(140號文、62號文)？

　　而被普遍認為戶籍制度能起到的限制遷徙的作用，則被認為早已失效：我國公民自由遷徙的實質(zhì)內(nèi)容，包括自由遷移至異地工作、居住、生活已經(jīng)實現(xiàn)。戶籍是否放開，對我國人口遷徙早已失去了原有的影響。

　　“更何況減少農(nóng)業(yè)人口，擴大城市規(guī)模，增加城市人口也是我國現(xiàn)代化進程的大趨勢。從世界范圍來看，我國的城市規(guī)模也遠遠不夠大。”程海說。

　　就在程海提起訴訟的同時，公安部向國務院提交了《公安部關于進一步改革戶籍管理制度的意見》，下一步戶籍制度改革“要以具有合法固定住所為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策，允許符合條件的流動人口在經(jīng)常居住地落戶。”

　　此前，公安部已經(jīng)進行了長達22年的相關調(diào)研，過于漫長的過程亦屢遭詬病。

　　但各地改革的愿望逐漸顯現(xiàn)。截至2006年，我國已有12個省、自治區(qū)、直轄市取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度。

　　程海案進展的同時，各地戶籍改革也是消息不斷。

　　“云南、重慶、青島、武漢，每隔一兩個月就會有某地傳來改革的消息。”程海對此頗有些高興，但他也注意到京津滬等中心城市并無太大動作。

　　8月15日，程海等28位公民向國務院提交了公民建議書，要求對140號文、62號文進行違法審查，并予以廢除。此后的2007年12月4日，包括程海在內(nèi)的69名學者亦提交建議書，要求全國人大對勞動教養(yǎng)制度進行違憲審查。

　　羅素曾言，中國總是一切規(guī)律的例外。在考慮了各種經(jīng)濟、政治、現(xiàn)實的因素之后，戶籍制度與勞教制度一樣，都被認為在政治與法律縫隙中有一種現(xiàn)實合理性。

　　但這種超越法律的“合理性”如今受到越來越強烈的質(zhì)疑：人們更愿意看到的是依法治國的“規(guī)律”而不是糾纏了各種利益的“例外”。

　　“我們還將提起多個強有力的訴訟和法律救濟措施，甚至針對拒絕改正錯誤的高級行政領導個人的法律行動，以維護法律的尊嚴。”程海說，“我們希望根本性改變在明、后年就可以實現(xiàn)，而不是有些學者認為的需要10年。”(周宇)