你是“哪里的人？”早就不重要了，“英雄不問出處”已經(jīng)成為我們身邊的事實。 當我們今天關注戶籍改革的時候，這些事情已經(jīng)被淡化了。

　　但被形容為“堅冰”的原有的戶籍制度，還是成為一面無形的墻，把城里人和農(nóng)村人、大城市人和小城鎮(zhèn)人分割開來，戶籍瓶頸成了許多人一生都無法逾越的障礙。在我省實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記為重點的戶籍管理制度改革雖然至今尚未啟動 ，但它作為公安戶籍管理工作2008年的一項重點內(nèi)容已被推向了前臺——

　　姜亦茹一家從肇東來到哈爾濱已經(jīng)7年了，孩子正在顧?quán)l(xiāng)的康復小學讀五年級，今年就要升初中。為了讓孩子在初中階段能有一個理想的學習環(huán)境，姜亦茹打算讓孩子到60中或69中就讀。可是，因沒有哈爾濱市戶口，孩子只能借讀，還要向?qū)W校交納數(shù)額不菲的擇校費。“我咨詢過了，像我家這種情況，若想在哈爾濱落戶，只能走買房子這條路，可是在60中或69中校區(qū)內(nèi)的房價實在是太高，難以負擔。”姜亦茹很無奈。

　　在哈爾濱和我省的大中城市，像姜亦茹這樣境遇的人已經(jīng)是一個數(shù)目龐大的群體。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，流動人口越來越多，可是因為戶籍制度的限制，流動人口難以“流動”。現(xiàn)行的戶籍管理制度成為一面無形的墻，把城里人和農(nóng)村人、大城市人和小城鎮(zhèn)人分割開來。

　　近年，我國一些省市已實行按居住地登記戶口，推進城鄉(xiāng)一體化改革。可是在我省，以取消城市和農(nóng)村戶口二元化差別，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記為重點的戶籍管理制度改革至今尚未啟動。何時才能獲得新身份？姜亦茹們望眼欲穿。

　　戶籍改革本身并不很復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻錯綜復雜

　　我省近3800萬人口，有近2000萬人在農(nóng)村。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐的加快，促使農(nóng)村富余勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移。按理說，為了適應這種變化，戶籍制度也要與之相應地進行調(diào)整并加快改革的進程，在全省范圍內(nèi)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”的二元制，以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源為基本落戶準入條件，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。

　　2006年，省公安廳便提出了戶籍管理制度改革意見，省政府成立了戶籍管理制度改革領導小組。省公安廳治安總隊向省民政廳、人口與計劃生育委員會、人事、勞動、教育等22個省直相關部門就戶籍管理制度改革工作征求了意見。22家省直單位原則上都同意了開展這項改革。但是，省政府一直對戶籍管理制度改革持謹慎態(tài)度，只是明確先在牡丹市進行試點。牡丹江市公安局按照省公安廳的意見，就戶籍管理制度改革進行了調(diào)研，但直至今日試點工作仍沒正式開展。

　　政府態(tài)度謹慎是有原因的。

　　戶籍管理作為一項重要的國家行政管理制度，其主要功能是政府職能部門通過對公民基本情況的登記管理，確認公民的民事權(quán)利能力和民事行為能力，證明公民的身份，方便公民參加各種社會活動；通過戶籍登記，為政府制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、實施包括治安管理在內(nèi)的各項行政管理提供人口數(shù)據(jù)及相關基礎性資料。這是戶籍制度的“本來面目”。

　　省公安廳治安總隊韓玉林總隊長說，對于公安機關來說，戶籍改革本身并不很復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻錯綜復雜。現(xiàn)行的戶籍管理制度的功能在社會發(fā)展過程中總是不斷被強化、放大，長期以來形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置、義務教育等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目。這種做法的弊端在改革開放、市場經(jīng)濟越來越深入發(fā)展的今天日益顯現(xiàn)：劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并實行二元戶口管理的做法，既不科學也不合理；戶口遷移管理過死，難以滿足公民正常遷移的需要。

　　“如果戶籍改革與經(jīng)濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。”韓玉林說。“進了城里的門，不一定就是城里的人”。只有剝離附加在戶口上的各項利益差別，才能體現(xiàn)公民社會身份與“國民待遇”的平等性。如果不解決好相關的社會經(jīng)濟政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩(wěn)步推進。戶籍管理制度改革“牽一發(fā)而動全身”。因此，若想推動戶籍制度改革，重要的前提是有關部門要對計劃生育、最低生活保障、社會保險、義務教育，特別是農(nóng)村土地承包和集體經(jīng)濟收益分配等與戶籍改革相關的現(xiàn)行法律法規(guī)政策進行一次全面清理，并制定出相應的修改和過渡性措施。

　　我們的城市準備好了嗎？

　　戶籍改革不是簡單的“戶口本”改革，它涉及的就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等方面的一系列問題才是改革的難點所在，需要政府真正下力氣進行整體改革

　　據(jù)報載，2003年，河南省鄭州市放低戶口“門檻”。正式辦理戶口遷移手續(xù)近一個月，已有數(shù)萬人成為鄭州市新市民，城市化建設明顯加快。但始料不及的是，該市各中小學也因這次戶籍改革普遍出現(xiàn)了“人滿為患”。全市百余家中小學新生激增，幾乎所有中小學都忽然感受到嚴重超載的壓力。有的小學出現(xiàn)三個孩子一張書桌的現(xiàn)象。鄭州的學校里不但教室擁擠，老師也有批改不完的學生作業(yè)，只好讓學生互相批閱。有的學校甚至發(fā)明了讓學生戴著生日蛋糕店里出售的生日頭冠上課的辦法，因為上面有學生的名字，能幫助老師記憶。

　　當時， 由于老人可以免費在鄭州辦公交卡，免費公交卡的發(fā)放數(shù)量曾嚴重超出計劃。

　　迫于城市管理的壓力，2004年8月，鄭州市被迫叫停按固定住所遷移登記、放寬親友投靠的戶口新政。

　　在許多實行了一元化戶籍管理的地方，農(nóng)民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn)，教育、醫(yī)療保障、就業(yè)等卻沒有隨之“升級”，有了進城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。

　　面對戶籍制度改革，我們的城市準備好了嗎？

　　2006年，牡丹江市被確定為全省戶籍改革試點單位，為了保證戶籍改革試點工作能夠順利進行并取得成功，當?shù)毓�安機關廣泛聽取了一些部門關于戶籍改革的意見，進行了深入調(diào)研。

　　當?shù)亟逃�局提出，實行城鄉(xiāng)“一元化”戶口登記管理制度，農(nóng)村中小學生會跨越戶口限制，會大量涌入城市中小學，尋求優(yōu)質(zhì)教育資源，從而導致、加劇學校的冷熱不均，不利于教育的均衡發(fā)展。同時，實行戶口“一元化”管理，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，國家針對農(nóng)村中小學實施的“兩免一補”政策將很難落實。高中異地擇校就讀問題也很難控制。

　　民政部門也表示擔憂：戶籍制度改革后，城市化步伐必將加快，城市居住人口和流動人口將日益增多，必然帶來計劃生育、社會治安等一系列問題，客觀上要求加快社區(qū)建設步伐，強化社區(qū)服務保障功能，實現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我發(fā)展，降低目前高額的城市行政管理成本。但目前該市社區(qū)建設步伐與戶籍制度改革步伐之間還存在一定差距，必將增大社區(qū)工作壓力。

　　和我省總體情況一樣，該市農(nóng)民一種是有農(nóng)業(yè)戶口并具有村集體經(jīng)濟組織成員身份的農(nóng)民，這部分人群占絕大多數(shù)；另一種是僅具有農(nóng)業(yè)戶口的村民，這部分人在城郊居多。取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別后，這些人員很有可能提出要享受城市低保待遇等市民待遇問題，又將成為城市中新的不穩(wěn)定因素。同時，新的少壯勞動力源源流入城區(qū)、鎮(zhèn)駐地，致使原來的就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾更加激烈，越來越多的人員可能失去工作而進入低保行列，增加政府財政壓力。

　　該市目前實行的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，界定參保對象的身份標準之一是具有城鎮(zhèn)戶口。如戶籍管理改革后實行“一元化”，取消農(nóng)業(yè)戶口，城市居民與農(nóng)村居民不能區(qū)別，身份無法界定，參保政策的制定會受到影響。

　　城里人也有怨言：戶口一放開，龐大的農(nóng)民涌進城，城市就真正變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來分我們的“蛋糕”嗎？

　　可以想象，放寬城市戶口限制，大量農(nóng)村人口涌入城市，不但增加了人口管理的難度，還大大增加了城市的容量。如果完全放開，城市肯定會“不堪重負”。

　　牡丹江市公安局在調(diào)研中聽到一種共同的聲音：相關部門眾口一辭都要求公安部門要進行身份界定，認為戶籍管理制度無論怎樣改，公安部門應該讓相關部門認定出農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的戶口性質(zhì)，以配合該部門的工作。勞動和社會保障局就認為：為了防止許多不是原農(nóng)民身份的農(nóng)村人口不當?shù)美�，使國家的農(nóng)村政策不走偏，建議公安部門能否將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)成居民戶口時，在數(shù)據(jù)庫中建立一個非常明顯的標記。在一些特殊情況下，當政府負責實施農(nóng)村政策的職能部門無法準確鑒別居民身份時，給予查詢、鑒證支持。

　　我們的城市，面對戶籍改革，需要準備的工作還很多。

　　“一元化”，離我們并不遙遠

　　推進一元化戶籍管理改革，是公安戶籍管理工作2008年的一項重點內(nèi)容，戶籍制度改革工作初步意見已形成

　　戶籍管理由“二元”歸于“一元”，已是大勢所趨。

　　戚軍生支隊長說，推進一元化戶籍管理改革，是戶政支隊和治安總隊2008年的一項重點工作。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，取消二元制管理模式后，全省會根據(jù)各地市經(jīng)濟發(fā)展狀況、綜合承受能力及相關部門配套改革措施進展情況，分階段、分步驟逐步改善戶口遷移政策。但是，加快戶籍制度改革，實行城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一登記制度，實現(xiàn)基本準入條件下的公民遷移自由，一個重要前提是必須有政府及相關部門配套的改革措施予以支持。

　　如果實施戶籍制度改革，將有大批農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，這就勢必要求加快城市基礎設施建設來與農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展水平提高及市場發(fā)育程度相適應。必須有計劃地加快城市基礎設施建設，加強住宅設施、能源設施、商業(yè)設施、交通設施、信息設施、教育文化衛(wèi)生設施、環(huán)境設施、防災設施等建設，健全城市居住、公共服務、社區(qū)服務功能，增強城市人口的容納力。

　　從公安機關開展的調(diào)查情況看，目前，農(nóng)村富余勞動力進城所占去的勞動崗位，絕大多數(shù)屬于體力消耗大、勞動時間長、衛(wèi)生條件差的崗位。鄉(xiāng)村人進城基本上不影響城市人就業(yè)。但是，隨著二元社會結(jié)構(gòu)的打破，按市場機制配置勞動力資源，必然會使城市的就業(yè)形勢更加趨于嚴峻。為了緩和就業(yè)矛盾，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，拓寬就業(yè)空間，實現(xiàn)勞動力的合理配置和充分就業(yè)，必須建立城鄉(xiāng)勞動力統(tǒng)一調(diào)配的市場，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)為主要政策，以提高有效供給，擴大需求的辦法，增加就業(yè)，進而增加城市的容量。

　　有關人士呼吁：從關注民生、便民利民的要求出發(fā)，實施戶籍制度改革的同時，各地政府和教育等有關部門要主動承擔責任，把解決進城農(nóng)民子女中適齡兒童少年接受教育問題納入城市義務教育工作范圍，統(tǒng)籌安排，合理解決，排除教育上的歧視政策。

　　我省目前在城市中已普遍建立了社會保障機制，而農(nóng)村還沒有完善起來。農(nóng)民是以土地做保障的。在實行戶籍制度改革后，一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，除了其自身通過市場交換獲得居住、生活條件外，失去了以土地作保障的條件。今后，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的保障制度，既要考慮城鄉(xiāng)差別，應根據(jù)同一尺度解決保障問題。

　　據(jù)韓玉林總隊長介紹，省公安廳在充分調(diào)研的基礎上，已向省政府上報戶籍制度改革工作初步意見。經(jīng)省政府批準后，在政府協(xié)調(diào)有關部門解決戶籍制度改革配套措施的基礎上，在試點改革成功后，在全省范圍內(nèi)開展戶籍制度改革。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，取消二元制管理模式后，全省將根據(jù)各地市經(jīng)濟發(fā)展狀況、綜合承受能力及相關部門配套改革措施進展情況，分階段逐步在大中城市實行以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源為基本落戶準入條件，實現(xiàn)公民遷移自由。具體分三個階段：第一階段：實現(xiàn)中小城市中有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源的外來人口均可登記戶口。同時其它城市繼續(xù)調(diào)整戶口遷移政策，放寬落戶條件。第二階段：實現(xiàn)大、中城市中有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源外來人口均可登記戶口。同時省會哈爾濱繼續(xù)調(diào)整戶口遷移政策，進一步放寬落戶條件。第三階段：實現(xiàn)省會哈爾濱市有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源的外來人口均可登記戶口。

　　在積極穩(wěn)妥推進戶籍改革的同時，各部門適當、及時調(diào)整政策，一元化戶籍改革的目標是可以實現(xiàn)的。

　　戶籍管理制度改革的“熱身”

　　近年來，我省各地正逐步放寬城市戶口遷移條件限制，為下一步實行一元化戶籍管理制度改革做準備

　　我省曾進行過戶籍管理制度改革的“熱身”。早在2001年，我省開始實施小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，取消了每年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的計劃指標。2003年，省公安廳出臺了19項便民利民措施，其中涉及放寬城市戶口遷移條件限制的就有5項。如第13項：在審批父母投靠子女落戶時，對于父母體弱多病、已下崗或提前退休的可不受年齡限制。第14項：在省內(nèi)地級城市的市轄鎮(zhèn)也可以實行小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的落戶政策。第15項對于自行來大中城市謀生，沒有其它落戶政策規(guī)定，在本市居住10年以上，有合法產(chǎn)權(quán)住房，并有穩(wěn)定收入的，本人、配偶及子女可在當?shù)厣暾埪鋺簟５?7項對于申請夫妻投靠落戶的，在未達到落戶規(guī)定的結(jié)婚年限，被投靠人死亡且子女未成年的，投靠人在達到落戶年限且未再婚的，可以申報落戶。第18項放寬夫投妻落戶審批條件，對于申請夫投妻落戶、夫系非農(nóng)業(yè)戶口的，與妻投夫的條件一致。

　　據(jù)省公安廳治安總隊戶政支隊戚軍生支隊長介紹，近年來，我省各地正逐步放寬城市戶口遷移條件限制，為下一步實行一元化戶籍管理制度改革做準備。目前，在雞西、鶴崗、雙鴨山、伊春、七臺河、黑河、綏化市和大興安嶺行署已經(jīng)實行只要具有合法產(chǎn)權(quán)住房即可申請在本地落常住戶口的政策；在齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯、大慶市，實行購買商品房或二手房達到各地結(jié)合本地實際制定具體標準或沒有達到標準但居住滿5年的即可申請在本地落常住戶口的政策。在省會哈爾濱市實行購買商品房或二手房達到一定標準或沒有達到標準但居住滿8年的即可申請在本地落常住戶口的政策。另外，在全省范圍內(nèi)實行夫妻投靠不受婚齡限制、不受年齡限制，不受雙方戶口性質(zhì)限制的落戶政策。只要投靠人無公職并且辦理了結(jié)婚登記，即可在夫妻任何一方戶口所在地申請投靠落戶。在全省范圍內(nèi)實行被投靠子女年滿18周歲且有合法固定住所，其父母年滿45周歲即可在被投靠子女戶口所在地申請落常住戶口的政策；體弱多病、已下崗或提前病退者可不受年齡限制。

　　戚軍生說，從近年我省城鎮(zhèn)戶籍管理制度的變化看，允許城鎮(zhèn)中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，并不能對城市發(fā)展構(gòu)成影響和沖擊。而且有相當一部分進城謀生的農(nóng)民不想失去土地，沒有在城市落戶的要求。同時，與農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)掛鉤的民政、勞動保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了一定進展，為全面推進戶籍制度改革提供了有利條件，為進一步改革奠定了基礎。

　　小貼示

　　“一元化戶籍管理”：取消城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口二元戶口性質(zhì)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，其戶口統(tǒng)稱“中華人民共和國居民戶口”。按照在經(jīng)常居住地登記常住戶口的原則，每個公民只能登記一個常住戶口。(記者 文天心）