探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,是我國行政管理體制改革的一項重要內(nèi)容。這里,主要就如何更好地推進大部門體制談一點認識。

　　一、大部門體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程

　　大部門體制改革不是簡單的機構合并,而是一個復雜的社會系統(tǒng)工程。大部制改革的復雜性與系統(tǒng)性主要體現(xiàn)在如下方面:

　　第一,大部門體制并不是一蹴而就的。從發(fā)達國家實施大部門體制改革的進程來看,大部門體制經(jīng)過了一個不斷深化和逐步完善的過程。在自由市場經(jīng)濟時期,西方國家政府部門普遍較少。20世紀40年代之后,隨著西方福利國家的發(fā)展,政府從事公共服務的機構大量增加,為解決部門過多、協(xié)調(diào)困難、成本較大的弊端,西方國家普遍開始整合公共服務部門,實施“大部門體制”。20世紀70年代末期,為進一步提高政府服務質(zhì)量,增強政府對公眾的回應性,西方國家又開始對大部門的運作機制進行深刻變革,采取了決策與執(zhí)行分開、公共服務憲章、問責等等方式,從而最終形成了現(xiàn)代政府大部門體制。就主要的發(fā)達國家來看,完善大部門體制都經(jīng)過了40—50年左右的發(fā)展過程。日本從1996年開始對中央政府機構設置進行大調(diào)整,也是直到2002年才將中央政府機構由原來的1府22省廳改為1府10省廳。

　　第二,大部門體制并不是單純的機構合并。大部門體制改革除涉及職能整合與機構合并外,還涉及政府組織結構和運行機制的深刻變革,涉及到政府部門的組織形式、協(xié)調(diào)機制、領導層級、管理機制、監(jiān)督機制等復雜問題。大部門設立之后,部委的內(nèi)部組織形式將發(fā)生很大變化,在現(xiàn)有的以部—司—處為主要層級形式的模式之外,將出現(xiàn)部—管理局—處、部—執(zhí)行局等層級形式,這就需要認真研究大部門的組織形式問題。大部門之中,原來由獨立部門合并進來的內(nèi)部管理局或執(zhí)行局將保持一定的相對獨立性,在這些相對獨立的管理局或執(zhí)行局之間,如何建立起協(xié)調(diào)和內(nèi)部溝通機制,也是一個非常現(xiàn)實的問題。大部門體制下,部長管理的下級機構增多,管理幅度變大,原有的行政首長—分管領導—司長—處長的管理層級在大部門體制下顯得鏈條過長,也需要平衡管理幅度與管理層次之間的關系。大部門體制下,部長如何對下屬具有相對獨立職能的機構實施有效管理,涉及到管理機制的變革問題,需要認真研究解決。大部門體制下,部門職能領域變大,權力與職責相應增多,如何對部門實施有效監(jiān)督,也是一個難點。因而,大部門體制改革還涉及到政府決策機制、執(zhí)行機制與服務機制領域的改革,這就需要進行相關的配套改革。

　　第三,大部門體制并不是一步到位的。從大部門體制改革的內(nèi)在規(guī)律來看,什么樣的職能整合進哪一個大部門中,也是一個根據(jù)不同的社會歷史發(fā)展階段、政府職能的不斷演變而不斷變化的過程。如二戰(zhàn)后,英國認為衛(wèi)生部作用不大,其承擔的部分職能轉(zhuǎn)移給住房與地方政府部、社會保障部承擔;1970年的重組中,衛(wèi)生部和社會保障部被合并為一個大部;1988年,衛(wèi)生和社會保障部再次被分成兩個不同的部。1997年,英國交通部與環(huán)境部合并形成了環(huán)境、交通與地區(qū)部;2002年5月,交通與環(huán)境部又分設,環(huán)境、交通與地區(qū)部改為環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務部,新成立交通、地方政府與地區(qū)部。

　　第四,大部門并不是政府組織的唯一形式。在發(fā)達國家,相對精干的內(nèi)閣大部門是與龐大的法定機構、執(zhí)行機構、公法行政法人等并存的。如果加上這些法定機構與執(zhí)行機構的數(shù)量,政府機構的數(shù)量依然較為龐大。如英國目前有131家執(zhí)行機構,雇傭工作人員總數(shù)超過整個公務員隊伍的3/4。新西蘭有79個皇家實體(即公法行政法人,不包括學校、三級教育師資、漁業(yè)和狩獵業(yè)管理委員會,以及儲備委員會),這79個實體所雇員工占政府員工總數(shù)的80%,開支占到整個政府開支的58%。美國盡管只有15個內(nèi)閣部,但還有60個以上的法定機構,其中一些機構還十分龐大,在政府公共管理中占居重要地位,如美國小企業(yè)管理局,約有4000多名工作人員,在全國設有10個區(qū)域辦公室,69個地區(qū)辦公室、17個分支辦公室和96個服務點;又如美國宇航局,總部連同所屬研究機構共有2.2萬人;作為美國聯(lián)邦政府的獨立機構,美國社會保障局下設13個辦公室,雇員65000人,全國還設有10個區(qū)域辦公室、6個處理中心和近1300個地方辦公室。

　　第五,大部門的運作需要相應的人員和組織支撐。從發(fā)達國家的情況看,大部門體制的存在以大量中央公務員和中央部門設在地方的大量分支機構為支撐。在發(fā)達國家,不管是聯(lián)邦制國家還是單一制國家,中央政府公務員都占有相當?shù)谋壤?并通過中央政府設在地方的辦事處行使中央政府職能。如美國,在全部公共職位中,聯(lián)邦政府占18%,州和地方政府占82%;1993年,美國聯(lián)邦政府文職雇員213.4萬人,其中,衛(wèi)生及公眾服務部12.9萬人,農(nóng)業(yè)部11.34萬人;只有大約13%的聯(lián)邦文職官員在“總部”工作,其余的聯(lián)邦職雇員分布在50個州的22000個地方辦事處工作。日本地方公務員約占74%,325萬人;國家公務員占26%,約為114萬人。

　　二、我國推行大部門體制要積極穩(wěn)妥、循序漸進

　　在我國推行大部門體制,必須深刻認識到我國政治體制和行政體制的特點,認識到我國推行大部門體制所存在的許多制約因素。首先,我國目前的政府組織形式單一,沒有法定機構、執(zhí)行機構、公法行政法人等政府組織形式。如果實行大部門體制,一些適宜于分散管理、自主管理、專業(yè)管理的機構不能按法定機構或公法行政法人的方式進行管理,這在一定程度上制約了我國政府機構改革的深度與廣度。其次,我國絕大多數(shù)中央政府部門的決策依靠地方政府部門執(zhí)行,自身在地方并不設立分支機構,中央事務過多依賴地方執(zhí)行;同時,中央公務員數(shù)量相對較少,在1998年政府機構改革的過程中,中央各部委辦直屬局公務員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人,人員編制總數(shù)減少了47.5%。過分精簡機構,將導致執(zhí)行中的難題,影響中央政府執(zhí)行的監(jiān)督和監(jiān)管。第三,我國地域廣闊、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡,人口眾多,經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的任務依然很重,涉及到的管理事務較為復雜,政府機構過少,容易導致管理的空白點。最后,大部門體制改革是在我國現(xiàn)有的政治與行政體制框架內(nèi)進行的,涉及到許多復雜的因素。實行大部門體制改革,還涉及人員結構的調(diào)整問題,涉及到政府與部門之間關系的問題,涉及到深刻的體制與利益格局的變動,需要慎重處理。

　　為更好地推進大部門體制,要先行試點,進行系統(tǒng)的實踐探索。在試點成熟之后,才可全面推行。在推行大部門體制的過程中,不能急于求成,更不能脫離我國的國情,盲目照搬國外的做法。

　　1.試點先行。大部門體制改革因為涉及的因素十分復雜,需要進行系統(tǒng)的改革設計,這就需要先行試點。通過大部門體制改革試點,積累改革經(jīng)驗,以便全面推廣。試點要重點抓好如下工作:如何確定大部門下屬機構的組織形式,如何確定大部門體制中的決策機制、協(xié)調(diào)機制,如何強化大部門的監(jiān)督機制、問責機制,等等。

　　2.穩(wěn)妥實施。根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況和我國政治體制改革與行政體制改革的客觀進程,可考慮經(jīng)過15年左右的時間,在我國基本實現(xiàn)完善大部門體制的目標。在近5年的時間內(nèi),主要進行2-3個大部門體制改革的試點。試點的單位可以選擇人民群眾呼聲最強烈、迫切需要加強統(tǒng)籌、相對容易推進的部門。比如,可關注食品安全綜合協(xié)調(diào),明確食品安全的綜合監(jiān)管責任;針對目前十分嚴峻的環(huán)境形勢,也要加強對環(huán)境保護的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),并相應調(diào)整部門設置。對于一些迫切需要解決的職能交叉問題,個別部門整合有困難的,也可以逐步推行,不求一步到位。

　　3.系統(tǒng)設計。要全面、科學地設計大部門體制改革的方案。主要是統(tǒng)籌考慮機構合并、職能整合、人員優(yōu)化與領導安排,統(tǒng)籌考慮部門組織結構,協(xié)調(diào)機制與監(jiān)督機制,統(tǒng)籌考慮大部制改革、決策與執(zhí)行的改革、行政審批制度改革,等等。要通過積極穩(wěn)妥的改革,最終建立起適應服務型政府、責任政府、法治政府要求的現(xiàn)代政府大部門體制。(國家行政學院教授 李軍鵬）