本月18日，溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議舉辦的記者招待會上主動提及“公共財政”問題。溫總理的原話是：“我想講一個公共財政的問題，這是很少涉及的問題。我們要推進財政體制改革，使公共財政更好地進行結構調整和促進經濟發展方式的轉變，更好地改善民生和改善生態環境。”

　　“其實，一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經濟的發展，而且是社會的結構和公平正義的程度。在今后5年，我們要下決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益。”

　　那么，究竟什么是“公共財政”？我國現行的財政體制存在什么樣的問題，以至于總理下決心要花5年的時間來解決它？又如何解決？帶著這些問題，本報記者采訪了一位經濟學家和一位公共政策專家，他們是清華大學經濟管理學院的王一江教授和浙江大學公共管理學院公共政策與公共經濟系主任李金珊教授，李金珊教授還兼任財政部財政科學研究所的研究員。

　　什么是“公共財政”

　　王一江教授通俗地解釋“公共財政”的概念說，公共財政就是來自社會的錢，在社會的監督下用來為社會服務，以促進社會利益的增加。它與政府財政相區別，是打破“以政府自身利益”為中心這一舊體制，并注重財政的社會公用性的一種新理念。

　　李金珊教授表示，確切地說，公共財政是指市場經濟條件下，由國家來提供公共服務和公共產品的一種活動。它的核心是政府對社會財富的再分配，但與原來的財政制度相比，它更注重分配過程中的公共性、市場性和法制化。溫總理這次提出建立“公共財政”，不僅僅是一種字面上提法的改變，更重要的是體現了財政的目的開始向公共性轉移，體現了面向平民納稅人的一種民主化財政的新起點。

　　為什么要實行“公共財政”

　　李金珊教授告訴記者，公共財政的內容，可以從公共性、市場性和法制化三方面來理解。

　　從公共性上說，雖然我國一直對財政收支秉持“取之于民、用之于民”的原則，但建設公共財政，更有利于這種理念的實現。因為它的核心理念之一，就是以規范財政的方式，減少甚至取消財政對一般競爭性領域的投資，同時將投資轉向國家安全、義務教育、公共衛生、醫療保健、環境治理等更關乎民生的公益領域，從而改變長期以來財政供給“越位”、“錯位”的現象，保證國家對公共產品的供應。

　　從市場性上說，我國的公共財政還意味著在社會主義市場經濟條件下，規范和明確“市場”與“政府”間各自的角色與定位。過去(包括現在)，我們的政府將過多精力放在了本應由市場調節的領域，將財政大量投入，卻忽視了自己本應發揮主要作用的公共領域的投資與建設。公共財政之下，市場與政府二者應各自明晰各自的職權范圍。政府要將基礎性調節作用讓渡給市場本身，將一般性經濟資源交由市場來自發配置。同時，在公共領域等市場顧及不到或作用不靈的地方，發揮主導功能。

　　從法制化上看，公共財政意味著從今以后，任何對財政的使用都必須有法律依據，要嚴格按照全國人大通過的預算內容和數額來執行，逐步減少我國財政支出體制中存在的“任意性”、“長官意志”等現象。對民眾來說，則呼喚一種更強的納稅人意識：明確納稅義務，更注重納稅人權利。

　　現行財政體制存在什么問題

　　李金珊教授表示，我國現行財政制度的問題不少，大致可分為幾個方面。

　　首先也是最關鍵的是觀念性和方向性問題，就是政府和市場各自的職權范圍，還沒劃得很清楚。表現在財政上，就是政府有時分不清哪些該管、哪些不該管，將大筆財政資金花在了企業投資等本應由市場主導的經濟建設領域，卻忽視了其在公共領域的職能和義務。

　　以義務教育為例，多數西方發達國家都將對義務教育的投入，直接劃歸中央政府負責，或者中央政府提供絕大部分。我國卻多將這部分支出，扔給財政層次很低的基層政府(如鄉、鎮)負責，這樣一來，財政基礎本就薄弱的地方政府，很難像中央政府那樣去保證對義務教育的投資，其直接后果就是導致全國的基礎教育資源極端不公平。教育的投資，本是一個國家最重要的長遠投資，如果財政連教育投資都無法很好地保證，那么民眾“起點的公平”就必然要受到損害，對國家發展的弊害，自不待言。建立公共財政，就是著眼于此類問題的解決。

　　第二個是我國目前的預算制定比較粗略，不夠細化，常常沒有落到實處，就被通過了。這很容易給預算執行增加任意性，致使長官意志滋生。

　　第三個是技術性問題。如我國財政年度的起算點不合理，1-3月間會出現3個月的空當期，導致不少政府“年初預算分配不出，年底拼命花錢”的現象。李金珊教授本人曾提議改變財政年度為3月制定預算，4月開始執行，1年首尾相接，避免政府財政出現上述問題，但此提議目前尚未收到回應。

　　如何沖破來自政府自身的阻力

　　王一江教授表示，總理提出5年內建立公共財政，時間之所以會拉得那么長，主要有下面幾個原因：首先是不少有關財政的傳統認識需要打破，這將是一個長期的過程。過去，政府的財政觀念基本上是“財政收入越多越好”，“財政支出給經濟建設的份額越大越好”，以致形成“稅收政績”、“建設政績”。現在，不少地方仍以此為考察政府執政能力的重要標準，這種“以政府利益為中心”的傳統觀念和考評機制，必須在未來5年內逐步糾正。

　　另外，他還認為，現行財政體制的慣性，也是加劇改革難度的一個重要因素。因為從過去幾年的國家和地方財政預算看，支出最大的兩部分是“經濟建設”和“政府行政管理費用”。公共財政體制在推進過程中，必然伴隨著尚未建設完成的經濟項目，這些項目不可能立刻廢棄停建，否則是對資源的更大浪費；同時，也必然伴隨著工資待遇被削減的政府公務人員的不滿。這一問題也相當棘手，在找到合適的補償手段前，無法一蹴而就。上述慣性在未來幾年內都將繼續存在，這也是建立公共財政需要花費多年時間的原因。

　　王一江教授最后說，建立公共財政在政府內部的阻力不小，因此，不能單靠政府內部的力量，應當在其外圍尋找推動力。這種外圍推動力，包括人大、政協等機構的推促，更多民意代表的監督，以及程序上的保障。

　　歸根結底，就是在現有體制內，對民眾與國家，以及不同職能的國家機構之間的權力和利益，進行更合理的分配與制衡，甚至可以建立一個利益中立的專門機構，來推動公共財政改革。這樣，應能收到較積極的效果。(楊亮慶 王夢婕）