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　　首部關于海域使用管理違法違紀行為處分的專門規(guī)章的出臺，讓許多不知內情的人感覺有點突兀。實際上，隨著土地資源日趨短缺，非法填海圈地現(xiàn)象日益凸顯，違規(guī)批海、占海行為不斷增多，海域使用已經成為一個新的熱點和焦點，因此，該規(guī)章的出臺可以說是應時之需。

　　據(jù)海洋管理部門透露，在海洋執(zhí)法過程中，地方保護主義的干擾是他們的一大阻力。“企業(yè)在違法、根子在政府”的非法用海案例不在少數(shù)。作為公務員法的第一個配套性規(guī)定，這部規(guī)章將有助于執(zhí)法者在辦案中排除人為干擾，同時也增加了執(zhí)法辦案者的責任感，使執(zhí)法者底氣更足。

　　亟待解決的問題

　　條塊分割導致海洋執(zhí)法遭遇地方保護主義干擾

　　邊申請邊審批邊施工致海域使用審批流于形式

　　海域使用金相對便宜引發(fā)地方向大海要地沖動

　　劍指“違法用海”的《海域使用管理違法違紀行為處分規(guī)定》實施一周了，規(guī)定的實施引起了社會的關注。這是因為，這部規(guī)章占據(jù)了多個“第一”：第一部關于海域使用管理違法違紀行為處分的專門規(guī)章；公務員法的第一個配套性規(guī)定；第一次由中央紀委、監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、財政部、國家海洋局5部門聯(lián)合制定。

　　“這足以說明國家對‘藍色國土’的重視，也預示著國家今后將對海域使用管理違法違紀行為實行‘高壓’監(jiān)管。”法律專家劉衛(wèi)告訴記者。

　　“突兀”背后的不簡單

　　這一規(guī)章的“面世”是在3月27日，上述5部門通過聯(lián)合召開新聞發(fā)布會的方式公布了規(guī)章。從公布到實施的時間如此之短，讓不少人感覺有點突兀。

　　“實際上，國家海洋局內部以及相關部門早在2006年就已著手這項工作了。”國家海洋局督察處李亮向記者解釋說。

　　記者了解到，該規(guī)章的出臺并不像人們想象的那么容易，而是經過了深入的調研論證，并廣泛征求了沿海省區(qū)市人民政府和國家有關部門的意見，數(shù)易其稿后才最終出爐。

　　據(jù)國家海洋局局長孫志輝透露，我國早在2002年就實施了海域使用管理法。在這之前，我國海洋開發(fā)活動長期存在“無序、無度、無償”現(xiàn)象。海域使用管理法明確規(guī)定了海域屬于國家所有，建立了海洋功能區(qū)劃、海域權屬管理、海域有償使用三項基本制度，通過法律規(guī)范了用海和管海行為。6年多來，海域使用管理法的貫徹實施，從根本上扭轉了海洋開發(fā)秩序混亂的局面。

　　但是，近年來，隨著我國國民經濟的快速發(fā)展，土地資源日趨短缺，特別是我國18億畝耕地紅線的確定，向大海要地的現(xiàn)象日益凸顯，一些地方片面追求經濟利益，違法批準使用海域，非法占用海域，侵犯海域使用權人合法權益等行為時有發(fā)生，嚴重破壞了局部海域的資源、生態(tài)和環(huán)境。規(guī)章的出臺，“充分體現(xiàn)了國家嚴肅查處海域使用管理違法違紀行為的堅強決心”。孫志輝表示。

　　“長官工程”困擾海洋執(zhí)法

　　有關人士告訴記者，規(guī)章的出臺也說明，在當前海域管理中存在的問題，已到了亟待解決的地步。

　　據(jù)了解，中國海監(jiān)2007年共查處涉海違法案件2000件，處罰總額1.8億元。在發(fā)現(xiàn)的違法用海行為中，非法占用海域居首位，高達83%。

　　相關人士給記者介紹了這樣一個案例。前兩年，浙江省臺州市健跳港某造船有限公司在當?shù)赝顿Y開發(fā)一個用海項目，該項目經當?shù)乜h計委立項批準。但中國海監(jiān)浙江省總隊發(fā)現(xiàn)，此工程當事人在未依法取得海域使用權的情況下，擅自從事造船基地填海活動，違法填海面積達41畝。執(zhí)法部門事后調查還發(fā)現(xiàn)，由于該項目是當?shù)乜h里的重點引資工程，有關部門“大包大攬”，采取了一些行政命令和行政干預的手段，從而導致了違法行為的產生。盡管之前當?shù)睾Ｑ笮姓�部門曾向當事人指出應申辦海域使用手續(xù)，取得海域使用權后，方可填海，當事人也表示愿意辦證，且在工程初始階段就提出了用海申請，但因項目未做海洋環(huán)評以及個別人的庇護，當事人一直未取得海域使用權證。

　　“實際上，像這樣‘企業(yè)在違法、根子在政府’的典型非法用海案例不在少數(shù)。”劉衛(wèi)說。

　　“如今，海域使用已經成為一個新的熱點和焦點，大型用海項目明顯增多，非法填海圈地現(xiàn)象日益突出，而海洋管理部門在海洋執(zhí)法過程中卻或多或少地受到了地方保護的干擾。”劉衛(wèi)毫不諱言地說。

　　據(jù)介紹，大多數(shù)非法用海項目都是比較大的工程，特別是那些“縣長工程”、“市長工程”。而目前，我國海洋管理實行條塊分割，國家海洋局僅對東海、南海及北海分局實行直接管理，由于各地海洋管理部門不過是地方政府的一個直屬機構，在“縣長工程”、“市長工程”面前，監(jiān)管阻力可想而知。

　　而從用海者的“背景”來看，有的是政府下屬部門，有的和行政管理部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，有的是當?shù)刂�名企業(yè)或“龍頭”企業(yè)，還有一些地方為了更好地招商引資，以創(chuàng)造各種“有利”的投資環(huán)境為名，指令下屬海洋行政主管部門對部分海域使用工程開綠燈，特事特辦，允許開發(fā)商先開工后辦證，從而導致大量“邊申請、邊審批、邊施工”的“三邊工程”出現(xiàn)。“三邊工程”的存在與蔓延，不僅擾亂了國家及地方海域使用管理的正常秩序，還產生了極大的負面影響，造成海域使用論證環(huán)節(jié)形同虛設、海域使用審批流于形式。

　　使用金便宜引發(fā)沖動

　　劉衛(wèi)進一步分析說，沿海一些地方大規(guī)模填海造地行為的原因還有一個，由于國家實行嚴格的土地政策，土地買賣實行招、拍、掛，一畝土地的價格動輒幾百萬，有的高達上千萬元，而海域使用金相對于土地價格則便宜得多，如填海造地用海，每公頃海域使用金最高僅為180萬元(1公頃=15畝，合算下來每畝僅12萬元)，游樂場用海每公頃僅為2.25萬元(合算下來一畝才1500元)。這增加了地方政府向海洋要地的沖動。

　　據(jù)了解，我國是海洋大國，大陸海岸線有18000多公里，主張管轄的海域面積近300萬平方公里，其中具有完全主權的領海和內水約有38萬平方公里。“這些‘藍色國土’是我們巨大的資源寶庫。”孫志輝表示，“對海洋實施有效的綜合管理，是現(xiàn)代政府管理職能的重要組成部分。”

　　據(jù)孫志輝透露，截至2007年末，全國海域使用管理共確權發(fā)證4萬多本，用海面積130萬公頃，累計征收海域使用金65億元；此外，行政檢查與處罰力度加大，累計查處違法案件1萬余起，罰款5億多元。

　　近期將狠抓“違法用海”

　　孫志輝認為，盡管目前海域使用管理中暴露的問題，多數(shù)是苗頭性、傾向性的，但如不及時加以規(guī)范和治理，任其蔓延、惡化，必然會嚴重破壞市場經濟秩序，損害人民群眾的合法權益，侵害國家機關工作人員職務的廉潔性。

　　從目前經濟發(fā)展看，從陸地向海洋發(fā)展是一個趨勢。因此，“該規(guī)定的出臺，將有助于執(zhí)法者在辦案中排除人為干擾，同時也增加了執(zhí)法辦案者的責任感，使執(zhí)法者底氣更足。”李亮說。

　　據(jù)權威透露，有關部門將于近期聯(lián)合查處一批海域使用管理違法違紀的典型案件，嚴肅追究違法違紀行為人的紀律責任，并通過新聞媒體在全社會曝光，充分發(fā)揮這一首部“處分規(guī)定”的威懾作用。(記者 蔡巖紅)