1954年的最后一天，全國人大常委會通過了兩個與城市基層相關的法律——城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會組織條例。1989年，城市居民委員會組織法代替了原有的條例。而與之伴生的街道辦事處組織條例卻一直沿用至今

　　有的地方政府部門下派的工作占了居委會工作的80%；而一些社區公共事務管理、社區服務，居委會又經常“缺位”。有些街道辦要擔負100多項任務，門口的牌子都掛不下。而正在試行的基層管理改革，卻因為法律不完善陷于兩難

　　“54年前制定并施行、內容只有7條，其滯后性在現代城市管理面前已暴露無遺。”今年十一屆全國人大一次會議期間，全國人大代表張育彪和其他34名代表向大會提交了制定街道辦事處組織法的議案。同時，于輝達等代表也提出了修改該條例的建議。

　　全國人大代表、廣州市市長張廣寧則建議，修改城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會組織法，通過立法明確界定街道辦和居委會的地位和職責。

　　一頭連著政府行政管理，一頭連著基層民主自治，如何讓官與民的“神經末梢”實現無縫連接，在這些熟悉基層情況的人大代表看來，目前城市“神經末梢”的法治之路就得從兩部法律的修改和完善走起。

　　“上面千條線，下面一根針”

　　“實行‘大部制’，但真正的‘大部’應該是居委會。”在廣州市海珠區赤崗街大江苑居委會，工作人員這樣調侃自己。

　　一邊給左手邊的居民開計生證明，一邊給右手邊的居民辦戶口轉移；這時電話鈴又響了，上面食品衛生大檢查馬上到社區，居委會必須有人配合……

　　城市居民委員會組織法里明確規定，居民委員會是“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。

　　計劃生育、戶籍管理、人民調解、外來人口、勞動保障服務、退管人員服務、特困家庭的救助、人口普查、創衛……居委會工作人員也就三五個人，要面對上面許多個政府部門。“上面千條線，下面一根針”，有哪個政府部門敢說自己的辦事效率、機構精簡情況可以與這個“委員會”相提并論？

　　而且這個“職能”很多還是法定的，《廣東省預防未成年人犯罪條例》就明確規定“未成年學生輟學或者非義務教育階段的未成年學生被開除的”，學校應當告知其居住地的居委會；居委會“應當協助維護學校周圍的社會治安秩序”，“應當掌握本轄區內失學、失業、失管以及有不良行為、嚴重不良行為的未成年人的情況……”

　　凡此種種，法律法規中對于社區責任的規定日漸增加。但如果沒時間、沒精力、沒人手，只能是“應付”，那么法律法規的諸多“美好”設想就有可能變成一紙空文。

　　據有關部門統計，目前政府各職能部門下派的工作占了居委會工作的80%；而在一些迫切需要居委會出面組織協調的社區公共事務管理、社區服務方面，居委會經常缺位。

　　“重心下移”后的重負

　　廣州，作為華南地區最大的城市，目前正在實踐其“城市管理現代化”之路，深化街道管理體制改革，按照“重心下移”的原則，將原本屬于市、區兩級政府管轄的事權向街道下移。

　　探索社區建設和服務社會化的途徑，服務內容從助殘扶困等民政部門的傳統范圍擴展到了文體娛樂、計劃生育、青少幼服務、下崗再就業、便民利民等非民政業務范圍。

　　按照廣州市的設想，如果100多個街道和眾多居委會能夠抓好城區管理的話，那整個城市管理就可以上一個新臺階。

　　但在此改革中廣州面對的第一個問題是，不僅僅是居委會，街道的工作也已經是不堪負重了。

　　原本作為區一級政府精干的派出機構，現已成了涵蓋居民、民政、治安、交通、消防、市容環衛、人防、計生、勞動、市場管理、社區服務等多項管理職能的龐雜的綜合性機構。

　　有些區的街道辦要擔負100多項任務，門口的牌子都掛不下；同時大量的城市管理事務需要街道和居委會去處理，但他們卻沒有相應的法定地位和行政權力來承接和處理這些事務，對問題往往是“看得見，摸得著，管不了”。

　　另外城市管理“重心下移”，居委會的經費納入財政預算，居委會成員完全“吃皇糧”了，有些政府職能部門認為讓居委會“跑腿”更名正言順了。

　　“政府之嘴”變“居民之腿”遭遇尷尬

　　廣州市越秀區建設街大馬路社區居委會主任伍清玲無疑是中國千百萬“居委會大媽”中很幸福的一個。

　　她無需疲于應付上級政府職能部門指派的各項政務和行政執法工作，她的“居委會”現在更像是一個不折不扣的社區服務機構：維護居民合法權益、教育居民依法履行應盡的義務、調節民間糾紛、辦理本社區居民的入托、養老、社區文化生活等公共事務和公益事業……其它的包括創衛、計生、社保、普查、治安等“政務”，統統去找斜對面的“社區政務中心”。

　　伍清玲這位老資格居委會大媽徹底從過去“政府的嘴”變成了“居民的腿”。

　　2005年5月28日，作為廣州市社區基層管理體制改革的一個特例，主管部門將建設街轄區內兩個社區合并為今天的“大馬路社區”，將兩個居委會原班人馬重新組合為“居委會”和“社區政務工作站”。

　　居委會承擔“社區服務”的職能，解決社區居委會逐漸弱化的社區服務功能；社區政務工作站行使“行政協助”職能，全部承擔上級政府職能部門指派的各項政務和行政執法工作。

　　“行政事權”與“社區服務”分開，兩方面的事務都有專人負責，獲得社會各界的一片叫好聲。

　　但這次小小居委會改革，也招來不少反對意見，有人認為，城市居民委員會組織法明文規定居委會具有行政協助、社區服務、民主監督的職能，而新的居委會只承擔其中的社區服務職能。

　　有人提出，新成立的社區政務工作站由街道辦委派并負責考核，工作站儼然就成為街道下屬的派出機構，街道辦原本就是區政府的派出機構，再派出機構并不合適。

　　還有人提出，新的居委會與社區政務中心盡管各司其職，但在很多具體問題上還是需要雙方合作。協助上級機關行政的社區政務工作站與代表居民意愿的居委會如何銜接好，是個問題。

　　反對者句句在理，改革者也只能在“摸著石頭過河”的同時，將社區政務工作站改為“社區政務中心”，減少歧義。

　　在具體“分家”過程中，他們對過去居委會承擔的和應該承擔的138項工作精簡分類。精簡的結果讓人有些吃驚，現在社區居委會具體應該承擔11項工作；現在社區政務工作站具體應該承擔47項工作，余下的工作都不屬于雙方的職責范圍，甚至不應該在社區。將之退還各職能部門還是居委會與政務中心內部消化解決？這讓他們有些左右為難。

　　一位市長的基層法治設想

　　對于一座常住人口超過千萬大城市的市長，之所以在人代會期間，對兩部法律的修改提出建議，就是因為張廣寧認為城市管理工作千頭萬緒，但必須落實到基層。

　　“管理下移”勢在必行。但“下移”并不是政府管理鏈條的延伸，更不是讓街道辦、居委會承擔起不屬于他們的職能。他認為應該抓緊修改城市街道辦事處組織條例和城市居委會組織法，明確兩者的職能。

　　對于街道辦，張廣寧認為需要通過立法，明確“街道辦事處是區一級人民政府的派出機構，在區人民政府領導下開展工作”的法律地位，街道辦事處的設立、變更或者撤銷程序，以及辦事處工作機構設置和經費來源均需要明確。

　　目前街道辦事處不應再承擔經濟發展和管理的職能，而應該強化其社區公共服務、管理居民事務的職能。對確有必要委托街道行使的行政管理職權，應當有明確法律法規依據或經過嚴格的委托程序，并明確委托范圍和委托形式。

　　對于居委會，張廣寧認為首先要從立法上確立居委會的獨立法人資格，并進一步完善居委會選舉制度，居委會應該從強化自主性、弱化行政性入手，分三類明確居委會工作職責：

　　第一類是法定的專屬職責，如組織社區義工，開展社區服務，美化社區環境，發展社區教育、體育、衛生、文化等；

　　第二類是受政府、政府職能部門或者其他社會組織委托的事務，如代為辦理有關受理、送達材料等。其他單位和組織，尤其是基層政府、政府部門在向居委會進行事務委托時，應當提供必要的辦公經費和業務培訓。

　　第三類是需要與其他單位組織互相配合、協調完成的工作，在分工明確的前提下，通過建立健全合作、聯動機制，促成社會管理的統一和協調。(李剛)