《流動人口計劃生育工作條例(修訂草案送審稿)》起草說明

　　一、修訂《流動人口計劃生育工作管理辦法》的必要性

　　經國務院批準，1991年12月26日國家計生委發布了《流動人口計劃生育管理辦法》，這是關于流動人口計劃生育管理的第一部國務院行政法規。1998年進行修訂后，再次發布為《流動人口計劃生育工作管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，至今已經十年。實踐證明，《辦法》確立的基本原則和制度是正確的，有關規定在規范基層流動人口計劃生育服務和管理工作中，起到了很好的保障和促進作用。十年來，隨著經濟社會背景的變化，流動人口本身以及流動人口計劃生育的服務和管理都出現了新情況、新問題。基層反映，在穩定低生育水平、統籌解決人口問題的新階段，流動人口是人口和計劃生育工作的難點。

　　目前我國流動人口總量大約為1.5億，流動人口計劃生育工作涉及流出地、流入地兩地的人民政府及其有關部門，區域間配合協作制度不完善，制約流動人口計劃生育工作的有效開展。目前存在的主要問題，一是管理難到位，導致流動人口的違法生育比例較大、出生人口性別比偏高；二是服務難到位，使得流動人口、農民工在流入地難以獲得國家規定的免費計劃生育技術服務和避孕藥具；三是維權難到位，流出地仍然存在搭車收費、強令已婚育齡婦女返鄉孕檢等侵權行為，流動人口、農民工，特別是其中育齡婦女的生殖健康狀況堪憂。面對新情況、新問題，需要從制度上加以解決，亟需通過修訂《辦法》來解決和規范基層流動人口和計劃生育服務和管理中存在的諸如管理與服務對象的界定、戶籍地與現居住地的責任、目標管理責任制的導向以及工作保障條件的落實、部門綜合治理職責等突出問題。

　　二、指導思想

　　黨的十七大、《中共中央國務院關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》(中發[2006]22號，以下簡稱中央《決定》)和《國務院關于解決農民工問題的若干意見》(國發[2006]5號)對做好新時期流動人口計劃生育服務和管理工作提出了新的更高要求。中央《決定》把"不斷完善流動人口管理服務體系"作為新時期統籌解決人口問題的五大任務之一，強調"建立流動人口計劃生育統一管理、優質服務新體制"。據此，修訂《辦法》的指導思想：以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導，按照依法治國和構建社會主義和諧社會的總體要求，落實以人為本的科學發展觀，堅持"公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務"的原則，依據《人口與計劃生育法》、中央《決定》和國發[2006]5號文件精神，以維權、服務為主線，以落實部門責任、推進綜合管理為重點，明確戶籍地和現居住地責任，規范管理行為，加大服務力度，保障流動人口計劃生育和生殖健康的合法權益，為完善流動人口計劃生育服務和管理新體制提供法律保障。

　　三、修訂原則

　　根據我國法制建設特別是深化行政體制改革新形勢的要求，我委在《辦法》修訂中遵循了以下原則：

　　(一)開拓進取，服務改革發展大局。修訂《辦法》必須適應改革開放和社會發展的大局，堅持以人為本，服從服務于和諧社會建設、促進人口的合理流動和分布以及"三農"問題的解決，從單純的行政管理、防止"超生"，調整為依法維權、利益導向、綜合服務與管理。

　　(二)兼顧地區差異，適度推進創新。修訂《辦法》既要有前瞻性，又要兼顧加強基層基礎工作的需要，在多數地方可行、可操作。正視東中西部、城鄉、大中小城市經濟社會發展狀況的差異，以及政府職能轉變、創新社會事務管理方式的實際，借助相關部門和社會管理資源，著重創新流動人口服務和管理的制度和政策。

　　(三)有所側重，分步解決。修訂《辦法》不可能解決基層管理中的全部問題，在科學分析基層流動人口計劃生育管理重點難點問題的基礎上，理清解決問題的渠道，通過修訂《辦法》完善流動人口計劃生育管理基本制度，如相關部門職責和協作機制、現居住地和戶籍所在地職責、流動人口計劃生育的權利和義務等，為地方立法和完善部門規章提供依據。同時再通過地方立法和完善部門規章將《辦法》所確立的基本制度，變為具體、可操作的制度和措施。

　　四、修訂過程

　　2006年，我委啟動了《辦法》修訂工作。為做好修訂工作，成立了由委分管領導牽頭的修訂工作小組。兩年來，修訂工作小組經過多次調研，并不斷總結《辦法》實施經驗和存在問題，自2006年10月擬寫了《辦法》修訂草案第一稿后，通過各類會議、網上交流、專題調查等方式廣泛征求基層意見。同時，我們還多次征求有關專家、相關部門的意見，召開專家咨詢會。在充分考慮各方面意見和建議的基礎上，十四易其稿，形成《流動人口計劃生育工作條例(修訂草案送審稿)》(以下簡稱送審稿)。

　　五、修訂的主要內容

　　(一)關于法規名稱。按照《行政法規制定程序條例》第四條的規定，行政法規的名稱一般稱"條例"。據此，將《辦法》名稱改為《流動人口計劃生育工作條例》。

　　(二)關于立法宗旨、立法依據。在新形勢下，調整、轉變流動人口計劃生育服務和管理工作思路、方法已是大勢所趨，按照新時期統籌解決人口問題的總體要求，明確了立法宗旨，即維護流動人口實行計劃生育的合法權益，穩定低生育水平，統籌解決人口問題，促進人的全面發展。

　　《人口與計劃生育法》是人口和計劃生育領域的基本法律，第四十五條明確規定"流動人口計劃生育工作的具體管理辦法，由國務院制定"。據此，規定"根據《中華人民共和國人口與計劃生育法》，制定本條例。"(第一條)

　　(三)關于適用對象和婚育證明的辦證范圍。根據形勢發展的要求，基層、專家均認為作為流動人口計劃生育服務和管理的統一規范，其適用范圍應具有普遍性，建議將適用對象由"已婚育齡流動人口"擴大為"育齡人員"。同時，根據婚育證明辦理規定，以及我委2007年經國家統計局備案并啟用的《流動人口計劃生育管理和服務情況統計報表》的要求，結合基層工作實際，送審稿明確界定人口流動的地域范圍為"離開戶籍所在地縣(市、區)"。(第二條)

　　原《辦法》確定的婚育證明管理制度，是目前各地流動人口計劃生育服務管理的基本制度之一。由于我國各地經濟社會發展水平存在較大差異，人口和計劃生育工作發展亦不平衡，在人口跨區域流動規模不斷擴大的情況下，及時掌握流動人口的婚育信息，加強動態管理和服務顯得尤其重要，十年實踐證明，這一制度的實施，一方面有助于戶籍地掌握人口流動動向，落實好流出前的各項服務和管理工作；另一方面也為現居住地了解流入人口婚育信息提供了客觀依據，便于有針對性地開展服務。婚育證明既是現階段加強流動人口計劃生育管理，提供有效服務的重要載體，也是流動人口享受計劃生育服務，維護其合法權益的主要依據。實踐中基層反映，原《辦法》關于辦證對象為成年流動人口的規定，辦證范圍過于寬泛，既增加了基層的工作量，且收效甚微。為突出育齡婦女是流動人口計劃生育服務和管理的重點,根據各地意見并結合工作實際，送審稿明確將辦證對象修改為"育齡婦女"。(第十一條)

　　(四)關于地方各級人民政府的職責。地方各級人民政府統一領導，統籌安排，是多年來流動人口工作取得成效的重要保障。我們根據當前流動人口服務和管理工作的總體要求，并在總結各地流動人口服務管理體制創新中取得經驗的基礎上，在送審稿中明確規定地方各級人民政府將流動人口計劃生育工作"納入本地經濟社會發展規劃，實行目標管理責任制，組織協調有關部門對流動人口計劃生育服務和管理工作實行綜合管理并提供必要的保障"。(第三條)

　　按照中央《決定》和國發[2006]5號文件精神，送審稿對原《辦法》中"以現居住地管理為主"原則進行了進一步的細化，新增"現居住地的地方人民政府應將流動人口納入本地實有人口，實行屬地服務和管理，并將所需經費按國家有關規定納入各級財政預算。"的規定。(第七條)

　　基層工作實踐表明，信息的采集和管理是做好流動人口服務和管理工作的重要前提，為加強流動人口信息管理工作，新增"地方各級人民政府應統籌協調人口信息的采集、管理與使用，建立流動人口信息通報、共享制度。" (第八條)

　　(五)關于部門職責和相關工作制度。為加強綜合治理工作，送審稿規定國務院人口和計劃生育行政部門在流動人口服務和管理中應具有綜合協調的職責。針對原《辦法》第十條"一證先行、無證否辦"在基層執行情況，并考慮到基層管理實際以及相關部門改革的需要，送審稿把相關部門的責任由事前管理改為事后的信息通報，規定："將流動人口計劃生育服務和管理工作納入基層相關管理制度，在辦理有關登記手續和相關證照時，核查婚育證明，對于未辦理婚育證明的，應告知其及時辦理，并將掌握情況及時通報當地人口和計劃生育行政部門。"(第四條、第十五條)

　　(六)新增流動人口計劃生育權益保護和便民的規定。根據《人口與計劃生育法》，送審稿對流動人口實行計劃生育享有的權利作出了更加細化的規定："按照戶籍所在地有關規定，享受戶籍所在地的有關獎勵和優待；在現居住地免費獲得計劃生育和生殖健康科普知識以及避孕藥具；在現居住地免費獲得國家規定的基本項目的計劃生育技術服務；在現居地施行計劃生育手術的，按照現居住地規定享受休假；晚婚晚育的，可按照現居住地有關規定享受晚婚假、晚育假等獎勵；享受現居住地其他計劃生育優先、優惠和優待。"(第十條)

　　由于各地生育政策的差異和生育審批的不同規定，為跨省流動人口辦理生育服務手續帶來不便，甚至無法辦理。為了方便流動人口，2003年我委頒布實施了《流動人口計劃生育管理和服務工作若干規定》(以下簡稱《若干規定》)，明確規定：跨省流動人口夫妻可憑有關證明在現居住地辦理第一孩生育證明和相關手續；流動人口申請再生育的，依照女方戶籍有關規定辦理。四年來，這一規定在各地得到較好落實，受到廣大流動人口的歡迎。據此，送審稿將此便民規定作為增加條款予以明確。(第十八條)

　　(七)充實、完善兩地職責，確認管理體制。流動人口流入地和戶籍所在地職責不明，是導致服務管理難到位的主要原因。為妥善解決兩地推諉的問題，《若干規定》對兩地職責作出明確規定。四年的實踐表明這一規定符合基層實際，操作性較強，對相關法規和政策的落實起到了較好的保障作用。因此，送審稿根據兩地工作的不同特點，從宣傳教育、計劃生育技術服務、有關規定和政策的落實等方面分別對流動人口戶籍所在地和現居住地的鄉(鎮)人民政府、街道辦事處的具體職責作出了明確規定。(第十二條、第十三條)

　　(八)新增村民委員會、居民委員會配合職責。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第三條規定："居民委員會協助人民政府或者它的派出機構做好與居民利益相關的公共衛生、計劃生育……等項工作"。據此，新增了現居住地村民委員會、社區居委會協助當地人民政府或者街道辦事處做好流動人口計劃生育工作的責任。同時，根據民政部的意見，送審稿將"居民委員會"統一改為"社區居委會"。(第十四條)

　　(九)完善流動人口社會撫養費征收的規定。針對各地普遍存在的對違法生育的流動人口征收社會撫養費到位率低，流動人口在繳納社會撫養費時有意避重就輕現象較為普遍的突出問題，依照《社會撫養費征收管理辦法》、《若干規定》的有關要求，并結合基層工作實際，送審稿就流動人口社會撫養費的征收主體、征收標準以及征收前的兩地協商等問題作出明確規定："流動人口違反人口與計劃生育法規規定生育子女的，由其現居住地或者戶籍所在地的縣級人口和計劃生育行政部門按照其戶籍所在地征收標準，并結合當事人的實際收入水平和不符合法律法規規定生育子女的情節，確定社會撫養費征收數額。現居住地或者戶籍所在地人口和計劃生育行政部門在征收社會撫養費時，應當互相配合，在調查核實當事人實際收入后，作出社會撫養費征收決定。"(第二十二條)

　　(十)完善相關法律責任。送審稿進一步明確了人口計生部門、相關部門、企事業單位和個人在流動人口計劃生育管理中的法律責任。

　　對戶籍所在地和現居住地在流動人口計劃生育管理中承擔的法律責任的情節進行了細化。如"現居住地在流動人口計劃生育管理中承擔法律責任的具體情形有：一是違反國家規定，不為育齡夫妻提供免費計劃生育技術服務；二是違反本條例第十八條規定，無正當理由拒絕或故意拖延為符合條件的流動人口辦理生育服務證件的；三是為流動人口出具計劃生育虛假證明材料的；四是不及時向流動人口戶籍所在地通報婚育、避孕節育變動信息的；五是發現流動人口違法生育行為，推卸管理和服務責任或不及時向其戶籍所在地通報的。"(第二十五條、第二十六條)

　　加大了對相關企事業單位和個體經營戶的處罰幅度，送審稿由原來的一千元以下，增加到"一萬元以下"。(第二十八條)

　　此外，還作了一些文字上的修改。送審稿由原《辦法》的26條增加到31條。　

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