333個市級、2859個縣級政府，成為中國推進依法行政的重點。

　　6月18日，《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(以下簡稱《決定》)對外全文公布，立刻引起社會廣泛關注，認為這一舉動展現了中央政府推進依法行政的強勁力度。

　　數據顯示，行政復議案件的被申請人，85.77%是縣、鄉兩級政府和市、縣級政府部門。有關專家分析，國務院把依法行政的目光投向市縣基層，找準了“突破口”。實實在在的剛性制度，更為精細的程序設計，讓依法行政從“軟任務”變為“硬工作”。

　　基層大“摸底”

　　縣級政府15%未設法制機構；建立行政人員依法行政考核制度的市縣僅七成

　　早在2007年，國務院法制辦對基層政府依法行政現狀進行了首次全面“摸底”書面調查，并輔以兩項調查——對東中西部地區的抽樣實地調研和面向社會的網上問卷調查。

　　由國務院法制辦研究中心具體承擔的這項摸底調查，成為《決定》起草的基礎性資料。

　　調研顯示，站在政府工作第一線，市縣依法行政工作存在四項薄弱環節：

　　觀念障礙較突出。行政與法治“兩張皮”，依法行政不同程度停留在書面上、口頭上。調研發現，縣級政府中，尚有15%未設法制機構；建立行政人員依法行政考核制度的市縣僅七成。

　　決策機制待健全。決策中普遍未形成經常、規范、便捷、有效的民意溝通渠道，也未建立規范、嚴密的決策程序。以縣級政府為例，建立決策合法性審查制度的為八成，建立公開聽取公眾意見制度的為七成，建立決策專家咨詢論證制度的僅為六成。

　　“紅頭文件”需規范。一些市縣仍習慣靠發文管理，導致“紅頭文件”滿天飛。以2006年為例，我國市縣政府制定發布的規范性文件約為5.6萬多件，其中市級11901件，縣級44395件，平均每個市33件，每個縣16件。

　　執法質量要提高。2006年，市縣政府及所屬部門受理行政復議案件6.8萬件，其中發現問題并予以撤銷、變更或者確認違法的1萬余件，占16%。

　　“依法行政重點在基層，難點在基層。”國務院法制辦主任曹康泰認為，盡管市縣政府依法行政已經取得了重大進展，但一些行政機關及其工作人員依法行政的意識有待增強、依法辦事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的狀況亟須改變。

　　參與《決定》具體起草工作的國務院法制辦研究中心主任李岳德介紹，起草工作從2006年12月開始，前后歷時一年半；兩次上國務院常務會議研究，并按會議要求做出適當調整。“相關要求越來越明確具體，相關制度舉措越來越實。”

　　七條“硬杠杠”

　　從地方先行，到對3000多個基層政府的統一要求，凸顯制度剛性

　　一些地方先行證明行之有效的制度，引入《決定》，成為對3000多個基層政府的統一要求。

　　中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍教授認為，把權威要求化為剛性制度，并突出程序的價值，這是《決定》最大的亮點。

　　這些硬性要求，主要涉及七項：

　　——“紅頭文件”兩年一清。

　　國務院法制辦的調研顯示，目前，有七成市縣政府建立了規范性文件定期清理公布制度，但定期清理的時間不盡相同。

　　《決定》規定，市縣政府及其部門每隔兩年要進行一次規范性文件清理工作。對不符合法律、法規、規章規定，或者相互抵觸、依據缺失以及不適應經濟社會發展要求的規范性文件，特別是對含有地方保護、行業保護內容的規范性文件，要予以修改或者廢止。清理后要向社會公布繼續有效、廢止和失效的規范性文件目錄。

　　有關專家表示，《決定》把定期清理“紅頭文件”的時間定為兩年。如果嚴格執行，定會有效遏止“紅頭文件”滿天飛的問題。

　　——重大決策“立體”監控。

　　《決定》規定了重大決策聽證、合法性審查、集體決定、實施情況后評價、責任追究等制度。科學合理地遴選聽證代表，并將名單向社會公布。聽證舉行10日前，應當告知聽證代表擬做出行政決策的內容、理由、依據和背景資料。對應當聽證而未聽證的、未經合法性審查或者經審查不合法的、未經集體討論做出決策的，要依法對負有領導責任的公務員給予處分等。

　　現實中，“決策不作為”情況時有發生——依法應當做出決策卻拖著不辦。《決定》對此專門要求：“對依法應當做出決策而不做出決策，玩忽職守、貽誤工作的”，要依法對直接責任人員給予處分。

　　——常務會議先學法律。

　　從2005年8月17日開始，河北石家莊市政府常務會議執行“會前學法”制度，每次半小時，從不間斷，至今已學習了物權法、行政訴訟法、審計法等30多部法律法規。

　　據了解，上海徐匯區、河南洛陽市、山東日照市及福建部分市縣，均已實行該制度。

　　《決定》規定，市縣政府要建立健全政府常務會議學法制度。

　　有關專家指出，“會前學法”制度雖簡單，但針對性很強，只要常年堅持不走形式，對于提高領導干部法律素質和依法行政能力有事半功倍的效用。

　　——無資格者禁止執法。

　　6月10日開始，北京市取消了交通協管員對違法停車的“貼條”權。這與《決定》的要求一致：嚴禁無行政執法資格的人員履行行政執法職責。對被聘用履行行政執法職責的合同工、臨時工，要堅決調離行政執法崗位。

　　有關專家指出，無資格者禁執法。《決定》這一要求，將從“源頭”減少違法行政。

　　——領導任用重“法”背景。

　　《決定》規定，把政治思想好、業務能力強、有較高法律素質的干部充實到基層行政機關領導崗位；加強對領導干部任職前的法律知識考查和測試。

　　在國務院法制辦的實地調研中，湖南省江華瑤族自治縣有一項特別的制度：新提拔的科級干部先當“法律人”，到政府法制辦掛職鍛煉半年。一些地方市縣鄉政府領導班子中，規定有1名具有法律工作經歷或者法律教育背景的領導干部。

　　有關專家建議，在貫徹落實《決定》的過程中，這些好做法應當加以推廣。

　　——案卷評查一年一次。

　　《決定》規定，市縣政府及其部門每年要組織一次行政執法案卷評查，促進行政執法機關規范執法。

　　——依法行政每年報告。

　　《決定》規定，市縣政府每年要向本級人大常委會和上一級政府報告本地區推進依法行政的進展情況、主要成效、突出問題和下一步工作安排。省(區、市)人民政府每年要向國務院報告本地區依法行政的情況。

　　關鍵在落實

　　加快實行以行政機關主要負責人為重點的行政問責和績效管理制度

　　“市縣兩級政府，承擔了最直接的民生職能。《決定》的出臺，讓依法行政要求從‘整體化’走向‘層級化’，標志著依法行政又向前邁進一步。”

　　長期研究依法行政的清華大學公共管理學院政府研究所所長于安教授認為，《決定》的出臺令人鼓舞：突出了指導、監督、評價的功能，有利于提高市縣政府對國家法律法規的執行力。作為最高國家行政機關提供給基層行政機關的依法行政“指南”，落實是關鍵。

　　一些專家表示，貫徹《決定》，要及時對一些要求和規定予以細化。比如重大決策。《決定》對重大決策規定了一系列的嚴密程序，但何為“重大決策”，卻沒有具體規定。

　　毛壽龍認為，我國行政區人口數量、經濟發展水平等懸殊較大。很難對“重大決策”規定“一刀切”標準，應由各市縣結合本地實際來確定。他建議規定一些原則。比如，從決策客體講，各市縣可結合當地情況，設置一個涉及資金數或受影響人數的尺度等；從決策主體講，可以規定以主要負責人提議的，或多少位領導班子成員提議的；從決策程序講，可設置前置程序，討論是否啟動重大決策程序。

　　推動市縣政府依法行政，省級政府要切實擔起領導責任。國務院法制辦主任曹康泰說，根據《決定》要求，省級政府要為市縣政府依法行政創造條件，排除障礙，解決困難。同時，加強對市縣政府依法行政的工作指導和督促檢查，建立依法行政考核制度，加快實行以行政機關主要負責人為重點的行政問責和績效管理制度。(吳兢 黃慶暢）