“汶川地震發生后，政府機關的抗災舉措是促進《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)有效實施的最生動、最有意義的動員會！”日前在中國人民大學中國行政法研究所召開的“抗震救災與《政府信息公開條例》實施研討會”上，與會專家們紛紛表示。研討會就《條例》實施一個多月來產生的典型案例、疑難問題、認識分歧，特別是汶川地震之后出現的新動向進行了深入探討。主持研討會的中國行政法研究所所長莫于川教授指出，以汶川地震之后政府公開信息的積極舉措為契機，消除政府信息公開中的觀念誤區和制度漏洞，認真貫徹好《條例》，是對抗震救災工作的有力支持。

　　-《條例》在抗震救災中發揮了巨大積極作用

　　與會專家普遍認為，《條例》在此次汶川抗震救災工作中發揮了巨大的積極作用。

　　國務院法制辦行政復議司司長呂錫偉指出，在汶川大地震的救災工作中，剛剛施行不久的《條例》正好扮演了重要角色，發揮了積極作用，接受了實踐檢驗。

　　北京大學法學院教授沈巋對此表示贊同，認為抗震救災中各級政府充分公開信息的經驗表明，認真實施好《條例》有助于增強民眾對于政府的信任，增強民眾對抗震救災的信心和參與、支持力度。

　　全國人大法工委立法規劃室副主任許安標認為此次地震應對中政府及時、準確、協調一致地發布政府信息，及時澄清了虛假信息，消除了不必要的恐慌情緒和盲目行動，減少了無效勞動和資源耗費，做到更科學合理地分配、使用救災物資和資金，最大程度地發揮了賑災捐助財物的作用，保護和調動了捐助人的積極性。

　　莫于川表示，在汶川地震后，需要社會公眾廣泛知曉或者參與的抗震救災工作，政府機關都及時、主動、準確地公開信息，發揮了積極的引導和服務作用，保障了公眾的知情權。

　　-《條例》體現了“以公開為原則，不公開為例外”的精神

　　由于《條例》正式頒布的版本中沒有政府信息“以公開為原則，不公開為例外”這一條。因此，“以公開為原則，不公開為例外”是否構成這項制度的基本原則，又應如何體現落實，便成為《條例》實施中的重要問題。

　　莫于川認為，盡管一個法律文件的基本原則常常會在總綱部分加以規定，而《條例》中卻沒能規定，不能不說是一個遺憾。但從《條例》起草過程和背景因素來看，“以公開為原則，不公開為例外”已經是這項立法活動始終堅持的核心精神，無論從具體法條的直接推導和立法背景的間接推導中，都能體現出這一點。

　　許安標從另外一個角度闡釋了這個問題，他認為立法的時候有一個技術上的問題，就是某一個精神、原則不一定寫得太清楚，而是將其隱含在法律條文當中，某個原則寫不寫并不重要，關鍵要看在具體條文中是怎么體現的，實踐中是怎么操作的。從《條例》本身的愿望和導向看，應當解釋為以公開為原則，不公開為例外。

　　呂錫偉同樣認為《條例》體現了這一原則，但在運行過程中肯定會遇到一些阻力，因為多年來許多行政機關習慣了“以保密為原則，公開為例外”。如果沒有抗震救災，《條例》的實施可能會打些折扣。正是在這次救災過程中，中央政府做了很好的表率，為《條例》的實施開了一個好頭。其后，各級政府在遇到重大突發事件之際一定會想到信息如何公開。抗震救災中的信息公開，這一偉大實踐比貫徹《條例》的任何動員會都更有價值。

　　-公開政府信息應遵循“法不溯及既往”

　　對于《條例》實施之前形成的政府信息是否可以根據“法不溯及既往”的原理，無需依照《條例》進行公開？或由行政機關自由決定公開與否？對這一實踐中備受關注的焦點問題，與會專家也進行了熱烈討論。

　　沈巋回憶《條例》起草時并沒有在公開范圍上對當前信息與歷史信息作出區分。中國政法大學教授劉莘也認為，政府信息中的實時信息比例較小，信息公開行為的性質已經決定了大多數公開內容都是歷史信息，而公眾對歷史信息有很大的需求。就是根據“實體問題從舊、程序問題從新”的原理，歷史信息也應當公開。不過，《條例》經過了一年多的準備時間，政府方面的準備工作還不夠充分，許多歷史信息的歸檔、整理亟待加強。

　　最高人民法院行政庭副庭長李廣宇提出，“法不溯及既往”指的是現在的法律不對過去的行為予以約定、約束。但是信息本身與行為不同，信息并不受不溯及既往的拘束。在《條例》起草過程中，也曾有部門建議增加有關何時形成的信息可以公開的規定，但最后出臺的《條例》沒有作出規定，這足以說明無論形成于何時的政府信息都應當公開。

　　國家行政學院教授楊偉東則認為，《條例》頒布至今，能夠產生如此重大的影響是一個可喜的現象。而評價政府信息公開制度的有效性，公開范圍是一個重要標準，現在的范圍是不令人滿意的，但這不是最關鍵的問題，因為范圍是可以不斷調整擴大的。已經設定的政府信息公開范圍，如何保證落實到位，這才是關鍵的問題。

　　-申請公開政府信息無須要求有“特殊需要”

　　與會者關注到了當前備受關注的另外一個問題，就是依申請公開政府信息時，對申請者是否必須要求該信息具有“特殊需要”？因為，國務院辦公廳在關于施行《條例》若干問題的意見中規定，申請人必須有特殊需要，《條例》第十三條也有同樣的要求。基于對國辦“意見”的理解，行政機關有可能依此對申請人進行資格審查，從而使依申請公開政府信息的范圍受到限縮。

　　對此，沈巋指出無論是《條例》本身還是域外法制，對申請者的要求都沒有建立在有利害關系的基礎上。其他與會專家對此也表示贊同，對申請者必須有“特殊需要”的條件限制提出異議，同時認為有關申請者“特殊需要”的規定，在實施時最終還要靠最高人民法院“把關”。

　　李廣宇認為，《條例》確實提到了申請者要有生產、生活、科研方面的需要，國辦的“意見”也規定了生產、生活、科研的特殊需要，因此，對于與該特殊需要無關的政府信息，行政機關可以不予提供。但“特殊需要”作為一種申請條件，《條例》中有關申請條件的規定對此卻并無要求，也就是說，《條例》從制度設計上并沒有把它當成申請者的條件之一。因此，沒有“特殊需要”的人提出申請是應當被受理的，但受申請的機關可能不予提供。

　　(作者：林鴻潮 栗燕杰 單位分別為中國人民大學中國行政法研究所、中國政法大學法學院）