《政府信息公開條例》施行兩個多月，政府主動公開信息的意識明顯增強，但公民申請公開信息，卻遭遇一些尷尬。以“信息不存在”等理由不予公開，對答復不滿而提起的訴訟難立案，這些阻礙著信息公開進一步前行

　　“申請更像行為藝術”

　　在北京，《政府信息公開條例》(下稱“條例”)實施兩個月以來，媒體報道市民已經提出5例政府信息公開申請，其中有3例提起行政訴訟，其原因是“對政府信息公開的結果不滿意”。

　　56歲的北京市海淀區居民朱福祥就是其中一個。今年5月4日，政府信息公開條例施行后的第一個工作日，朱福祥向北京市海淀區政府、海淀區環保局申請公開他所在的海淀區四季青門頭村在建商品房的環境評估報告、人口總數及動遷人口情況、原土地總面積及歷年土地征收利用情況等一系列與建設用地有關的信息。但得到的卻是《政府信息不存在告知書》。

　　6月中旬，他向海淀區法院提起行政訴訟，起訴有關部門不作為，要求判令政府部門履行信息公開義務。但法院拒絕受理此案，理由是政府部門已經答復了，不存在“不作為”。

　　“我已經窮盡維權手段，現在沒有辦法了。”朱福祥說。

　　同樣是在條例實施后的第一個工作日，家住北京市昌平區的陳育華來到北京市公安局，要求公開養犬費數量及用途等信息。

　　對養犬費的關注緣于陳育華自己養了一條狗。從2003年開始，退休的陳育華養了一條巴吉度犬。第一年，他向公安部門交了500元注冊費，第二年開始他每年交200元。“除了每年打一次25元的免費疫苗外，沒見到公安機關有什么管理行為，我們交的費用和得到的服務很不對稱。”

　　他從媒體上看到北京全市有70萬條狗，“如果每條狗收300元，就是2.1億元。這筆錢怎么花的？從來沒看到公安部門公布過。”6月13日，他收到北京市公安局寄送的告知書，上面告知“信息不屬于公安機關的掌握范圍，建議向市或區縣財政機關咨詢”。

　　“我不理解，《北京市養犬規定》明確公安機關是主管機關，而且我們交注冊費收據上蓋的章就是公安機關，他們說不知道收了多少養犬費，這是說不過去的。”陳育華揚了揚手中一疊交費收據，上面蓋的章均是“北京市公安局昌平分局”。

　　“如果政府不重視公民的知情權，很容易形成民意‘堰塞湖’。”陳育華表示，自己將向公安部、監察機關和檢察機關舉報，如無回復，不排除用法律手段促使公安機關公開信息。

　　在中國青年政治學院副教授周澤眼中，“這些公民的舉動讓人贊賞，但目前更像行為藝術，有象征意義，但難有實質效果。政府信息公開還有很長的路要走。

　　”難以逾越的“障礙”

　　和陳育華一樣，追問首都機場高速公路收費去向的北京大學三位教授也被有關部門一句輕飄飄的“不存在”擋在知情的門外。

　　今年6月，北京大學法學院王錫鋅、沈巋、陳端洪三位教授以公民身份，向北京市發改委、北京市交通委、首都高速公路發展有限公司申請公開首都機場高速公路收費數額、流向等信息。最后，北京市發改委、北京市交通委告知首都機場高速公路的投資總額以及2004年至2007年的通行費收入，但對于他們申請公開的“首都機場高速公路的投資總額中的貸款總額、1993年至今的收費流向”等信息，兩機關以“不存在”為由未予公開。

　　“信息不存在是條例施行的一個難點。按照我國行政訴訟法，如果說某個信息不存在，責任原則應該怎么用，確實不好辦。”條例的起草人之一、中國社會科學院法學研究所教授周漢華說，他到上海講課，也碰到同樣的問題。

　　他認為，由于政府對信息公開的準備不足，有的信息可能確實不存在。“但這要分兩種情況：一種是公民要求公開的信息不是條例規定的，必須要經過一定研究后才能得到的。這種情況下，政府不可能因為要答復公民而專門去研究，他作出的不存在的答復是合理合法的。第二種情況是政府應該保存的信息沒有保存好，當公民要求公開時拿不出來，這是失職行為，要承擔行政責任。公民可以向上級行政機關、監察機關或者政府信息工作主管部門舉報。”

　　在周澤看來，之所以有的政府部門沒有給公民提供信息，是因為他們可能覺得公民申請公開的信息和他本人的生活、生產沒有直接關系，公民是在給政府添亂。“可是有的信息看起來和個人利益沒有直接相關性，但事關公共利益。比如說，我想在某個地段買個房子，想知道這里以后要不要拆遷，要求政府部門公開規劃意見書，這個要求既涉及公共利益，也與本人利益有關，政府部門應該公開。”

　　他認為，在條例的施行過程中，政府部門不要狹隘界定個人信息和公共信息，只要個人基于正當需要申請信息公開，而且使用正當的，政府部門應該予以公開。

　　除了“不存在”，以涉及“商業秘密”、“危及國家安全、公共安全、經濟安全及社會穩定”為由而不予公開的案例也不鮮見。

　　6月16日，朱福祥申請國家審計署公開北京市違規使用多少土地出讓金、北京市有多少土地凈收益未納入基金預算管理、北京市高爾夫球場以何種方式供地等信息。十天后，審計署答復他要求公開的這四項信息“社會關注度高、敏感性強，公開后可能對社會穩定帶來不利影響。根據《政府信息公開條例》第八條規定的‘行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定’，不予提供信息。”

　　朱福祥納悶：社會關注度高的問題影響國計民生，政府更應該盡快公開，為什么還以此為由拒絕公開？“正是政務的暗箱操作導致腐敗案件高居不下，原北京市副市長劉志華和原海淀區區長周良洛落馬就是一個典型例子。要建設透明政府、陽光政府，就應該保障公民知情權，讓公民參與社會管理。”

　　6月30日一早，朱福祥來到北京市第一中級法院。他在訴狀中請求法院判令被告審計署公開“國有土地使用權出讓金審計結果”公告的具體內容。但被告知只能起訴“審計署辦公廳”，而且應該到審計署的辦公所在地西城區法院起訴。

　　周澤還注意到，條例第二十三條的規定可能會導致信息公開被打折扣。按照這條規定，行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。

　　“這里有兩個問題，有的商業秘密和個人隱私涉及到公共利益，比如官員的財產和子女就業問題、上市公司的高管背景及社會關系、藥品的成分等，是不是就不能公開呢？其次，如果第三方不同意公開的，應該如何解決紛爭？”周澤說，“這些問題目前雖然沒有出現，但不久肯定會顯現出來，所以應當引起重視。”

　　司法救濟：路有多長？

　　7月14日，朱福祥按照北京市第一中級法院的要求，補充了一些事實后，仍然來到了一中院，被告仍是“審計署”。“審計署辦公廳只是審計署的一個部門，按照行政訴訟法規定不能成為單獨的被告。”法院已經接受了訴訟材料，但七天的立案期限過去了，截至7月21日，他仍然沒有收到任何回復。

　　幾乎與此同時，陳育華將北京市公安局起訴到了北京市東城區法院，要求法院判令公安機關公開與養狗費有關的信息。“法官拿不定主意，向領導請示后答復不能受理，建議我們找財政部門咨詢。經過我們的再三請求，法官終于同意將材料留下，說7個工作日后答復我。”7月25日是立案的最后期限，陳育華不知道結果會怎樣。“我會盡一切辦法討個說法的。”

　　一邊是公民對實現司法正義最后屏障的期待，一邊是司法部門忌吃“第一只螃蟹”的謹小慎微。政府信息不公開的司法救濟困局應該如何破解？

　　北京大學法學博士許志永認為，按照我國政府信息公開條例第三十三條的規定，公民認為政府和信息公開有關的行為侵犯自己權利的可以舉報，可以行政復議，可以起訴。但我國行政訴訟法規定，具體行政行為是針對個人的行為，不包括政府的規范性文件以及不特定對象的公共利益的行為。“所以很多情況下公民申請信息公開而政府不履行義務，公民不能申請司法救濟。”

　　許志永對中印兩國政府信息公開立法做過比較，發現印度有比較完善的救濟手段。“它成立了相對獨立的信息委員會，地位類似專門法庭。在審理關于信息公開申訴時具備很多民事法庭的權力，并可以對任何不履行義務的公共管理部門進行經濟處罰。中國目前政府信息不公開的司法救濟有很多問題，可以借鑒印度有效的做法。”

　　“政府的行政行為應該作一個廣義的理解。我認為不論是答復的行為，還是不答復的行為，都應該納入到《行政復議法》和《行政訴訟法》的范疇。公民跟政府機關發生的法律關系中，政府的一舉一動都是具體行政行為，因此我認為一些法院不受理信息不公開行政訴訟是不合適的。”北京大學法學院教授湛中樂說，“目前政府和有關部門對信息公開持高度謹慎的態度，這與法規的立法目的和發展方向是偏離的。”

　　湛中樂教授認為，這是一個公民權利不斷走向擴張的時代，從這個意義上講，憲法和法律規定的公民的權利和自由要納入到行政復議和行政訴訟的范圍中。“行政復議法和行政訴訟法有必要進行修改，進一步擴大范圍。”

　　“有權利則有救濟，無救濟則無權利。”周澤認為，司法是定分止爭的工具，在理論上，法院不應該拒絕受理任何訴諸法庭的紛爭。但在我國司法實踐中，法院在受理案件時，總是習慣于查找受理案件的依據，只要沒有依據明確規定應該受理的案件，法院往往不予受理。“但條例明確規定公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以提起行政訴訟，這是政府對接受司法審判的宣誓。法院對公民因與政府部門在信息公開問題上的紛爭而提起的訴訟，沒有理由視為畏途而不予立案。”

　　北京市一位不愿意透露姓名的法官接受記者采訪時坦言，立這樣的案件不但需要對法律的精準把握，更需要勇氣。“這是新型案件，法院以前都沒有接觸過，它涉及的又是政府部門。而且法規規定的比較原則，哪些信息政府應該公開法院不好確定，特別是關于國家秘密、商業秘密和個人隱私的規定更難把握。”

　　他相信，隨著公民法律意識的提高，此類案件會越來越多，“這將考驗法官的智慧，法院必須直面它。有關部門應該出臺一些配套的實施細則，使法規更具操作性。”

　　政府信息不公開的司法困境已得到關注。據《南方周末》報道，最高人民法院已經委托上海市高級法院作調研，《政府信息公開條例》司法解釋第一稿已經完成。(作者：林世鈺）