7月初，一條來自海南省的消息傳至全國各地。這個最南端省份將177項行政管理權直接下放到市縣和地級市，同時提出了配套改革制度。

　　省管縣，這項觸及中國大多數地區經濟發展、財政體制、行政管理體制等諸多內容的改革措施日益引起人們關注。專家學者認為，這項改革的路徑正在逐漸變得清晰起來。

　　黨的十七大提出：精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。作為國民經濟和社會發展藍圖，第十一個五年規劃綱要中明確提出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。而此前國務院在關于推進社會主義新農村建設的若干意見中提出，“有條件的地方可加快推進‘省直管縣’財政管理體制”。

　　2007年5月安徽省政府宣布，無為縣等12個縣實行擴大經濟社會管理權限試點。“擴權”試點縣享有與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限。據統計，自1992年至今，全國已有20余省份試行省管縣。

　　1982年推行市管縣

　　地級市管縣的數量占到七成

　　相對于省管縣的改革，在我國大多數地區，實行的是由地級市管理縣的體制。

　　按照我國現行憲法第三十條規定：省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分縣、自治縣、市。焦洪昌認為，實際上我國憲法設計的地方行政區劃主要是省、縣、鄉三級體制。

　　目前的市管縣的格局是1982年開始的，從那時起我國大多數地方改變了過去作為省政府派出機構的地區(專區)體制、實行市領導縣。國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱說，當時主要是解決過去不少地方地區和市并存問題，希望通過一些中心城市的輻射作用，帶動周圍地區的發展。

　　按照焦洪昌的說法，地級市管縣的數量占到全國的70%。這說明，市管縣已成為中國地方行政的主要模式。地級市管縣常態化后，實際上也就是在省縣鄉三級體制，多了一級地方政權，成了省市縣鄉四級體制。

　　縣域經濟的“抽水機”

　　一些地級市輻射作用有限，城鄉差距拉大

　　汪玉凱認為，市管縣的體制發揮了積極作用，應該充分肯定，但也暴露出了一些弊端。比如增加了行政管理的層次，很容易截流財政資金和政策，使得縣一級的經濟發展受到影響。

　　國家行政學院經濟學教研部教授張占斌認為，我國地級市的大多數中心城市起點較低，城市基礎較弱，相當一部分中心城市并非是由于經濟發展自然形成的經濟中心，而是被推上了中心城市的位置。由于先天發育不良，其經濟實力與所管轄的縣的差別不大，甚至還比不上所轄縣，再加上有的市所轄的縣數量較多，因此中心城市不能有效地輻射并帶動所轄縣，這是地級市中產生“弱市強縣”現象的體制根源。

　　進入上世紀90年代，由于城市改革和城鎮化提速，一些國有企業出現較大的困難，部分市級政府的財政壓力加大。許多市把更多的精力用在了城市化建設和國有企業改制、脫困等工作上。由于地級市自身實力不夠強大，伴隨著財政吃緊，不僅無法拉動縣域經濟，越來越多地出現了與縣爭利的現象，而且事實上成為縣域經濟的“抽水機”。而在現行財政轉移支付和分稅制的情況下，地級市為了中心城市的發展，往往截留所轄縣的資金，城鄉差距越拉越大。

　　1992年浙江試水

　　強縣擴權、財政改革成關鍵詞

　　市管縣體制所引發的一些問題，已經引起中央政府和地方政府的關注。“十一五”規劃和其他文件中體現出減少行政層級思想和有條件的地方可以實行財政上省直管縣改革的表述正在實踐層面進行探索，不少省份開始了省管縣改革的嘗試。

　　浙江省發展和改革研究所所長卓勇良的研究顯示，1992年至今，浙江已連續四次出臺政策，擴大一部分經濟比較發達市(縣)的經濟管理權限。

　　1992年出臺了擴大蕭山、余杭、鄞縣等13個市(縣)部分經濟管理權限的政策，主要包括擴大固定資產投資項目審批權、外商投資項目審批權等4項。1997年，同意蕭山、余杭試行享受地級市一部分經濟管理權限，主要有固定資產投資審批管理權限等11項。

　　2002年，浙江進一步擴大和完善20個經濟強縣(市)的經濟管理權限，將313項原本屬于地級市的經濟管理權限下放給這些縣市。這些權限幾乎涵蓋了省、市兩級政府經濟管理權限的所有方面。2006年，又再次出臺文件，開展擴大義烏市經濟社會管理權限改革試點工作。決定除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限。

　　在省管縣改革中，浙江模式是不少地方借鑒的藍本。在其他省份所推行的省管縣改革，大都遵循這樣的路徑：從經濟管理切入，向縣級政府下放經濟管理權，強縣擴權，推行省管縣的財政改革，而進行試點的縣多數是經濟實力較強的縣。

　　海南模式還是浙江模式

　　財政省管縣先行，行政省管縣成未來方向

　　汪玉凱用海南模式和浙江模式來解釋省管縣改革的方向，他說，以浙江為代表的改革主要是擴大縣級政府經濟管理的權限，同時浙江模式很重要的經驗就是財政體制上的省管縣，而在社會管理和公共服務等方面還不是完全的省管縣。

　　而海南從1988年建省開始就沒有實行市管縣，海南省20余個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨立的經濟單元，不存在地級市對縣的行政管理問題。這也就可以解釋為什么海南省此次下放行政管理權，既包括縣、縣級市也包括地級市，這是因為它們之間只有行政級別的差別并沒有行政隸屬關系。

　　汪玉凱認為，浙江模式仍是目前多數地區推行省管縣改革可供參考的路徑，而海南模式雖然是與其省域面積小，縣級區域少的省情密切相關，但也代表了一種方向，即從財政的省管縣到行政的省管縣，“否則光財政不管，行政管，很多矛盾還是很難調和”。

　　“首先實行財政省管縣，最后達到行政省管縣”，在省管縣改革的問題上，許多學者都持這一觀點。焦洪昌說，這既是我國行政體制改革的一個方向，也是對我國憲法的回歸。

　　中央黨校教授周天勇認為，省管縣改革，總體上可分三步進行：第一步是目前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二步是市和縣分治，相互不再是上下級關系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三步是市的改革，合理擴大市轄區，調整精簡機構和人員。總的方向應當是撤銷傳統意義上的管縣的地級市，保留級別只負責管理城市本身，而由省直管縣。

　　配套改革需跟上

　　專家建議不可一哄而上、“一刀切”

　　汪玉凱認為，信息網絡促使電子政務的發展，為減少行政層級創造了條件。而行政的省管縣需要各方面的配套改革，從海南省的情況來看，行政上的省管縣也會出現一些新的問題，此次出臺相關意見，也就是在原有省管縣體制的基礎上，完善這一體制。

　　他認為，由于省管縣的體制，特別是行政上的省管縣，省級政府將直接面對縣級政府，如果縣級行政區域很多，省級政府的管理就會遇到很大的挑戰，這就需要統籌考慮更大范圍內審慎、穩妥地推進改革。

　　周天勇說，省直管縣的改革，應當在具備條件的地方進行改革的嘗試，條件暫時不夠的可以等具備了條件后再試。不可一哄而起，也不能“一刀切”。他認為具備條件的地方主要包括經濟比較發達的地區，省域面積較小，且改革呼聲比較強烈，干群認識比較一致的地區。同時，對層級不要刻意劃一，要考慮到地區的特殊性。 (記者 劉曉鵬)