對于北京市人大常委會的工作人員來說，這一年似乎有點忙碌。不僅是因為他們所在的城市即將舉辦奧運會，還因為今年一項地方立法工作機制的改革已經(jīng)悄然展開。

　　6月30日，北京市十三屆人大常委會主任會議討論通過《關(guān)于開展法規(guī)立項論證試驗工作的意見》，此前，進行法規(guī)立項論證試驗的討論在人大常委會內(nèi)部一直在進行。按照意見規(guī)定，北京市人大常委會將通過3年左右時間，建立和完善法規(guī)立項論證制度，而這一制度的核心就是發(fā)揮人大常委會在地方立法前期準備中的主導(dǎo)作用。

　　法規(guī)立項論證的試驗，也是北京市新一屆人大地方立法工作機制改革布局中的重要一步。

　　今年將有6個法規(guī)項目進行立項論證。北京市人大常委會主任杜德印表示，逐步建立和完善法規(guī)立項論證制度，以利于加強人大常委會立法的前期準備工作，加強立法審議決策前調(diào)研評估工作，使地方立法更好地圍繞中心、服務(wù)大局，更好地集中民智、反映民意，更好地維護法制統(tǒng)一。

　　地方立法重心前移

　　學(xué)者統(tǒng)計，立法項目80%以上由政府部門提出

　　北京市人大常委會法制辦公室副主任鄒維萍給記者算了筆賬：“一年6至7次常委會會議，一般可以通過10項左右法規(guī)案，立法資源十分有限。”她認為，什么法規(guī)應(yīng)該立，什么法規(guī)應(yīng)該先立，如何讓有限的立法資源用到最需要的地方，這是地方立法遇到的一個突出課題。

　　鄒維萍說，有學(xué)者曾統(tǒng)計，我國國家層面的立法項目80%以上是由政府部門提出的，在地方立法中雖沒有精確統(tǒng)計，但應(yīng)該也不會低于這個比例。

　　目前，在北京市地方立法中，政府部門提出的立項建議需要經(jīng)過政府法制辦的立項論證會。鄒維萍認為，隨著我國社會主義法律體系的建立和不斷完善，立法已由追求數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量，地方立法對選項的要求應(yīng)當說是更高了，是否有立法空間、有無必要立、能不能立、立后的效果怎么樣、立法時機是否適宜，都需要事先進行充分的論證。這就要求常委會進一步改進立法工作機制，將立法工作重心前移，發(fā)揮在立法選項和統(tǒng)籌立法方面的主導(dǎo)作用。

　　鄒維萍認為，現(xiàn)在立法項目的提出和立項，主要依靠政府，人大常委會在立法選項方面的作用發(fā)揮不夠。而人大常委會編制年度立法計劃時，有時由于前期準備工作不夠充足，顯得比較倉促。同時，政府職能的特點決定了政府部門主要從本部門依法管理的需要以及政府部門工作角度提出立法項目，跨部門及綜合性立法提出比較少。

　　有專家認為，主要由政府部門提出立法項目并起草法律，有利于法律的可操作性和針對性，但有可能使法律的制定囿于部門職能的范圍。同時，近幾年來我國立法中的一個重要方向就是用法律約束和限制以行政權(quán)為代表的公權(quán)力的運行。如果政府部門在立法中起主導(dǎo)作用，部門利益法制化的情況就難以避免，還會出現(xiàn)不同部門因為法定權(quán)利和義務(wù)爭執(zhí)不下，導(dǎo)致一些迫切需要出臺的法律難產(chǎn)。

　　今年試驗6個項目

　　論證未通過不能進入起草環(huán)節(jié)

　　相比于過去，立項論證最大的變化在于人大常委會的工作機構(gòu)組織進行論證，向主任會議提交論證報告，由主任會議來審定該項目是否可以起草。

　　鄒維萍說，通過立項論證環(huán)節(jié)，還能促使人大常委會工作機構(gòu)對立法項目主動提、主動論。立項論證的選項包括市人大常委會五年立法規(guī)劃要點中的立法項目和立法調(diào)研項目，以及市政府年度立法計劃安排的立法調(diào)研項目。工作機構(gòu)可以把執(zhí)法檢查、專項工作監(jiān)督、代表議案建議辦理、區(qū)縣人大常委會建議、政府有關(guān)部門建議、群眾來信來訪、調(diào)研等途徑發(fā)現(xiàn)或者反映的突出問題納入立項調(diào)研工作中，這也正體現(xiàn)了人大常委會的主導(dǎo)作用。

　　如果有立法必要性、思路基本可行、條件比較成熟，可以立項的應(yīng)當提出立項報告。而對于認為不應(yīng)當立項的，也需要提交不予立項的報告。2008年，北京市確定了包括修訂北京市實施婦女權(quán)益保障法辦法在內(nèi)的6個進行立項論證的項目。

　　今年，北京市人大常委會法制辦公室給各工作機構(gòu)提供了一份“工作指引”。人大常委會工作機構(gòu)正在開展的立項論證，主要通過座談會、社會調(diào)查、公開征求意見、聽證會等多種形式，聽取人大代表、專家學(xué)者、社會團體、人民群眾及市政府有關(guān)部門的意見，涉及問題復(fù)雜的，還要召開立項論證會。

　　“工作量明顯增加了，以前是參加政府法制辦組織的論證會，現(xiàn)在則要自己組織調(diào)研、論證，各方面的意見要考慮到，立法的可行性要考慮清楚，最后才能撰寫出論證報告，和政府部門溝通協(xié)調(diào)的工作也相應(yīng)增加了。”北京市人大內(nèi)務(wù)司法委員會辦公室副主任袁芳如是說。

　　北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安認為，對地方法規(guī)立項由人大常委會主導(dǎo)進行論證是可行的。而確立哪些法該立，該怎么立，該由誰來組織起草，必須發(fā)揮四個方面的積極作用：無論是立法的5年規(guī)劃還是當年的立法計劃，應(yīng)更多征求公眾的意見；對立法項目的選擇應(yīng)該重視專家的意見；發(fā)揮人大常委會委員、各專門委員會委員、人大代表的積極性；還應(yīng)該讓政府部門的積極作用得以充分體現(xiàn)。

　　姜明安說，立法項目選擇中政府部門是重要環(huán)節(jié)，因為在某一個領(lǐng)域中，政府部門往往是最了解實際情況，掌握信息最全面的一方。這一方面可以為立法項目的調(diào)研提供便利，另一方面則可能因為信息不對稱，給部門保護主義留下空間。由人大來進行立項論證，就應(yīng)該讓積極的方面充分發(fā)揮，盡力減少消極作用。

　　同時，他認為地方人大法規(guī)規(guī)劃和地方政府規(guī)章規(guī)劃應(yīng)有效銜接，有的項目要立法規(guī)，有的項目應(yīng)該由地方政府規(guī)章來承擔(dān)，或者還有一些可以直接通過一般規(guī)范性文件來規(guī)定。

　　兩個論證如何銜接

　　應(yīng)保證人大立項論證的獨立性

　　人大常委會試驗立項論證，政府法制辦的立項論證也并未停止，有人擔(dān)心兩個立項論證會浪費資源，產(chǎn)生矛盾。

　　鄒維萍說，政府進行論證，主要是為了爭取能上該項目；而人大常委會進行論證，工作機構(gòu)完成的是“立項論證報告”，主要是論證該項目應(yīng)不應(yīng)立、立什么、怎么立的問題。

　　按照人大常委會剛通過的意見，政府有關(guān)部門提出制定或者修改地方性法規(guī)建議的，在向市政府法制辦申請立項的同時，應(yīng)當將立項報告送交常委會有關(guān)工作機構(gòu)。為了整合工作資源，避免重復(fù)調(diào)研，常委會工作機構(gòu)的立項論證可以結(jié)合市政府法制辦的立項論證工作進行，也可以在市政府法制辦的立項論證工作基礎(chǔ)上進行。但必須明確的是不能用政府的立項論證代替人大常委會的立項論證，應(yīng)保證人大常委會立項論證工作的獨立性。

　　兩個論證結(jié)果不一致怎么辦？鄒維萍認為，實踐中這種情況很可能會出現(xiàn)，既可能是常委會工作機構(gòu)的論證結(jié)果與政府法制辦的結(jié)果不一致，也可能是前兩者的意見一致但與主任會議審定的結(jié)果不一致，這就需要在工作層面去協(xié)調(diào)解決。

　　政府階段的立項論證重點聽取的是政府內(nèi)部和專家的意見，同時兼顧社會各方面的意見；人大常委會的立項論證則應(yīng)側(cè)重聽取人大代表及社會各方面的意見。兩個立項論證實際上起到了信息整合、互為補充的作用，應(yīng)當是分工協(xié)作、有機銜接的關(guān)系。

　　按照計劃，法規(guī)立項論證制度的建立和完善大約需要3年左右的時間，北京市人大常委會自今年起，每年都安排一部分項目開展立項論證試驗，積累經(jīng)驗。（劉曉鵬）