對于北京市人大常委會的工作人員來說，這一年似乎有點忙碌。不僅是因為他們所在的城市即將舉辦奧運會，還因為今年一項地方立法工作機制的改革已經悄然展開。

　　6月30日，北京市十三屆人大常委會主任會議討論通過《關于開展法規立項論證試驗工作的意見》，此前，進行法規立項論證試驗的討論在人大常委會內部一直在進行。按照意見規定，北京市人大常委會將通過3年左右時間，建立和完善法規立項論證制度，而這一制度的核心就是發揮人大常委會在地方立法前期準備中的主導作用。

　　法規立項論證的試驗，也是北京市新一屆人大地方立法工作機制改革布局中的重要一步。

　　今年將有6個法規項目進行立項論證。北京市人大常委會主任杜德印表示，逐步建立和完善法規立項論證制度，以利于加強人大常委會立法的前期準備工作，加強立法審議決策前調研評估工作，使地方立法更好地圍繞中心、服務大局，更好地集中民智、反映民意，更好地維護法制統一。

　　地方立法重心前移

　　學者統計，立法項目80%以上由政府部門提出

　　北京市人大常委會法制辦公室副主任鄒維萍給記者算了筆賬：“一年6至7次常委會會議，一般可以通過10項左右法規案，立法資源十分有限。”她認為，什么法規應該立，什么法規應該先立，如何讓有限的立法資源用到最需要的地方，這是地方立法遇到的一個突出課題。

　　鄒維萍說，有學者曾統計，我國國家層面的立法項目80%以上是由政府部門提出的，在地方立法中雖沒有精確統計，但應該也不會低于這個比例。

　　目前，在北京市地方立法中，政府部門提出的立項建議需要經過政府法制辦的立項論證會。鄒維萍認為，隨著我國社會主義法律體系的建立和不斷完善，立法已由追求數量轉變為注重質量，地方立法對選項的要求應當說是更高了，是否有立法空間、有無必要立、能不能立、立后的效果怎么樣、立法時機是否適宜，都需要事先進行充分的論證。這就要求常委會進一步改進立法工作機制，將立法工作重心前移，發揮在立法選項和統籌立法方面的主導作用。

　　鄒維萍認為，現在立法項目的提出和立項，主要依靠政府，人大常委會在立法選項方面的作用發揮不夠。而人大常委會編制年度立法計劃時，有時由于前期準備工作不夠充足，顯得比較倉促。同時，政府職能的特點決定了政府部門主要從本部門依法管理的需要以及政府部門工作角度提出立法項目，跨部門及綜合性立法提出比較少。

　　有專家認為，主要由政府部門提出立法項目并起草法律，有利于法律的可操作性和針對性，但有可能使法律的制定囿于部門職能的范圍。同時，近幾年來我國立法中的一個重要方向就是用法律約束和限制以行政權為代表的公權力的運行。如果政府部門在立法中起主導作用，部門利益法制化的情況就難以避免，還會出現不同部門因為法定權利和義務爭執不下，導致一些迫切需要出臺的法律難產。

　　今年試驗6個項目

　　論證未通過不能進入起草環節

　　相比于過去，立項論證最大的變化在于人大常委會的工作機構組織進行論證，向主任會議提交論證報告，由主任會議來審定該項目是否可以起草。

　　鄒維萍說，通過立項論證環節，還能促使人大常委會工作機構對立法項目主動提、主動論。立項論證的選項包括市人大常委會五年立法規劃要點中的立法項目和立法調研項目，以及市政府年度立法計劃安排的立法調研項目。工作機構可以把執法檢查、專項工作監督、代表議案建議辦理、區縣人大常委會建議、政府有關部門建議、群眾來信來訪、調研等途徑發現或者反映的突出問題納入立項調研工作中，這也正體現了人大常委會的主導作用。

　　如果有立法必要性、思路基本可行、條件比較成熟，可以立項的應當提出立項報告。而對于認為不應當立項的，也需要提交不予立項的報告。2008年，北京市確定了包括修訂北京市實施婦女權益保障法辦法在內的6個進行立項論證的項目。

　　今年，北京市人大常委會法制辦公室給各工作機構提供了一份“工作指引”。人大常委會工作機構正在開展的立項論證，主要通過座談會、社會調查、公開征求意見、聽證會等多種形式，聽取人大代表、專家學者、社會團體、人民群眾及市政府有關部門的意見，涉及問題復雜的，還要召開立項論證會。

　　“工作量明顯增加了，以前是參加政府法制辦組織的論證會，現在則要自己組織調研、論證，各方面的意見要考慮到，立法的可行性要考慮清楚，最后才能撰寫出論證報告，和政府部門溝通協調的工作也相應增加了。”北京市人大內務司法委員會辦公室副主任袁芳如是說。

　　北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安認為，對地方法規立項由人大常委會主導進行論證是可行的。而確立哪些法該立，該怎么立，該由誰來組織起草，必須發揮四個方面的積極作用：無論是立法的5年規劃還是當年的立法計劃，應更多征求公眾的意見；對立法項目的選擇應該重視專家的意見；發揮人大常委會委員、各專門委員會委員、人大代表的積極性；還應該讓政府部門的積極作用得以充分體現。

　　姜明安說，立法項目選擇中政府部門是重要環節，因為在某一個領域中，政府部門往往是最了解實際情況，掌握信息最全面的一方。這一方面可以為立法項目的調研提供便利，另一方面則可能因為信息不對稱，給部門保護主義留下空間。由人大來進行立項論證，就應該讓積極的方面充分發揮，盡力減少消極作用。

　　同時，他認為地方人大法規規劃和地方政府規章規劃應有效銜接，有的項目要立法規，有的項目應該由地方政府規章來承擔，或者還有一些可以直接通過一般規范性文件來規定。

　　兩個論證如何銜接

　　應保證人大立項論證的獨立性

　　人大常委會試驗立項論證，政府法制辦的立項論證也并未停止，有人擔心兩個立項論證會浪費資源，產生矛盾。

　　鄒維萍說，政府進行論證，主要是為了爭取能上該項目；而人大常委會進行論證，工作機構完成的是“立項論證報告”，主要是論證該項目應不應立、立什么、怎么立的問題。

　　按照人大常委會剛通過的意見，政府有關部門提出制定或者修改地方性法規建議的，在向市政府法制辦申請立項的同時，應當將立項報告送交常委會有關工作機構。為了整合工作資源，避免重復調研，常委會工作機構的立項論證可以結合市政府法制辦的立項論證工作進行，也可以在市政府法制辦的立項論證工作基礎上進行。但必須明確的是不能用政府的立項論證代替人大常委會的立項論證，應保證人大常委會立項論證工作的獨立性。

　　兩個論證結果不一致怎么辦？鄒維萍認為，實踐中這種情況很可能會出現，既可能是常委會工作機構的論證結果與政府法制辦的結果不一致，也可能是前兩者的意見一致但與主任會議審定的結果不一致，這就需要在工作層面去協調解決。

　　政府階段的立項論證重點聽取的是政府內部和專家的意見，同時兼顧社會各方面的意見；人大常委會的立項論證則應側重聽取人大代表及社會各方面的意見。兩個立項論證實際上起到了信息整合、互為補充的作用，應當是分工協作、有機銜接的關系。

　　按照計劃，法規立項論證制度的建立和完善大約需要3年左右的時間，北京市人大常委會自今年起，每年都安排一部分項目開展立項論證試驗，積累經驗。（劉曉鵬）