實踐中，造成土地資源流失、毀損的瀆職犯罪往往構成玩忽職守罪或濫用職權罪。按照目前司法解釋的規定，專門涉及土地的四個罪名(包括兩個瀆職犯罪罪名)均以占用、毀損土地種類的畝數為主，以經濟損失的價值量為輔來定性，而玩忽職守和濫用職權犯罪案件的損失均以經濟價值計算，這樣在造成土地毀損時對犯罪損失的認定就出現了不協調。

　　根據我國刑法的規定，涉及土地的瀆職犯罪有非法批準征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪兩個罪名。基層很少發生此類案件。實踐中，大量造成土地資源流失、毀損的瀆職犯罪往往構成玩忽職守罪或濫用職權罪。但是，由于在高檢院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》(以下簡稱《規定》)中，玩忽職守和濫用職權犯罪的損失均是以經濟價值計算的，致使在土地瀆職犯罪的損失認定上出現較大爭議。一種觀點認為，應按經濟損失數額認定，即將土地折算成經濟價值；另一種觀點認為，土地作為國家嚴格保護的不可再生資源，應以土地資源量來認定損失，即以土地的種類畝數參照相關司法解釋來認定。筆者認同第二種觀點，現就此討論如下。

　　一、按經濟價值認定損失易造成執法上的不平衡。玩忽職守和濫用職權犯罪是一種結果犯，即以犯罪結果的發生為犯罪成立的必要條件。根據相關司法解釋，玩忽職守與濫用職權犯罪的損害后果，一般以財產性損失和人身傷亡情況來認定。這在一般情況下是可行的。但在涉及土地的違法瀆職案件中，卻不適宜按經濟價值來計算和認定。《土地管理法》規定，我國土地分類為農用地、建設用地和未利用地三種。不同種類的土地、不同地理位置的土地、不同地區的土地其價值是不同的，甚至相差懸殊。如均以經濟價值來計算和認定損失，勢必導致執法上的嚴重不平衡，甚至導致一些造成農用地毀損的玩忽職守和濫用職權案件，得不到刑事追究。這既不能有效體現法律的公平正義，也不能體現司法對土地的嚴格保護。

　　二、按經濟價值來認定損失易造成與相關司法解釋的不協調。目前，涉及土地的犯罪有非法轉讓、倒賣土地使用權罪、非法占用農用地罪、非法批準征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪四個罪名。最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)和《規定》中，均是以占用、毀損土地種類的資源量(即畝數)為主，以經濟損失的價值量為輔規定的。如《解釋》規定，非法批準征用、占用基本農田十畝以上的為“情節嚴重”；造成基本農田五畝以上，其他耕地十畝以上嚴重毀壞的為“致使國家或者集體利益遭受特別重大損失”。如果因玩忽職守、濫用職權犯罪案件中沒有土地資源量的規定，而以經濟損失去認定犯罪就會出現損害對象相同、損害后果相同，僅僅由于瀆職行為不同而得不到刑事追究的情況。

　　三、按經濟價值來認定損失不利于國家實行最嚴格的土地管理制度。近年來，黨和國家根據我國人多地少的國情，為保證經濟社會可持續發展，實行最嚴格的土地管理制度，連續下發了一系列嚴格土地管理、加強土地調控的法規和政策文件。尤其是在耕地保護上，國家設置了兩條“紅線”，即“全國耕地不少于18億畝紅線”和“基本農田一經劃定即為不可逾越的紅線”。但是，在實踐中亂占濫用農用地等犯罪有“蔓延上升之勢”。其中，以發展地方經濟為借口，以增加財政收入為動機的玩忽職守、濫用職權行為，已成為引發涉地違法犯罪的主要原因。由于以經濟價值認定損失結果的執法觀念對執法實踐的影響，致使很多造成幾十畝甚至上百畝耕地毀損的案件不能及時得到刑事追究。這既是一個急迫的現實法律問題，也是一個如何“對耕地實行特殊保護”的政治問題。僅從保護對象講，國家法律和政策保護的是土地這一不可再生資源，其具體對象是基本農田、耕地及耕地以外的土地，而不是其經濟價值。為此，在認定涉地玩忽職守、濫用職權犯罪時，也不應該僅僅著眼于經濟價值。如果僅以經濟價值來認定損失結果，既會導致司法保護對象錯位，不利于土地這一特殊對象的司法保護，也不利于國家最嚴格的土地管理制度的貫徹實行。

　　四、涉地玩忽職守、濫用職權案應參照相關司法解釋規定的土地種類畝數來認定損失。由于國家機關工作人員玩忽職守、濫用職權造成土地被占用、毀損的，應參照相關的司法解釋規定的土地種類畝數來認定損失。那么應參照哪些司法解釋規定和能否將此作為參照呢？筆者認為，應參照“兩高”關于非法批準征用、占用土地案的司法解釋執行。理由如下：

　　1.非法批準征用、占用土地案是與玩忽職守、濫用職權案最相類似的犯罪。在《刑法》直接涉及土地的瀆職犯罪中，僅有非法批準征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪兩個罪名。非法低價出讓國有土地使用權罪侵害的直接對象是國有土地使用權出讓的最低價格，自然可以經濟損失來認定，不具有參照價值。只有非法批準征用、占用土地案最相類似。

　　一是行為類似。玩忽職守、濫用職權與非法批地都是不正確履行職責的瀆職行為，非法批地行為僅是特殊的瀆職行為而已。

　　二是侵害的客體類似。三種涉地瀆職行為侵害的均是國家土地法規和管理制度。

　　三是犯罪結果類似。涉地玩忽職守、濫用職權案與非法批準征用、占用土地案一樣，瀆職行為的損害后果均是土地資源的流失或毀損。

　　四是損失內涵類似。《刑法》第三百九十七條的損失要求是“致使國家和人民利益遭受重大損失”，“情節特別嚴重的”為從重處罰條件；刑法第四百一十條的損失要求是，非法批準征用、占用土地“情節嚴重”，“致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的”為從重處罰條件。損失內涵的一致性說明，利益損失不僅僅是經濟損失，還包括土地等特定物及其他非物質性損失。

　　五是刑罰規定類似。《刑法》第三百九十七條的玩忽職守罪、濫用職權罪與《刑法》第四百一十條的非法批準征用、占用土地罪，均規定了兩個刑度，“重大損失”、“情節嚴重”的為三年以下有期徒刑或者拘役；“情節特別嚴重”、“遭受特別重大損失”的為三年以上七年以下有期徒刑。如果說徇私舞弊是其主要區別的話，也僅僅是非法批準征用、占用土地罪是以徇私舞弊為成立條件，玩忽職守、濫用職權罪是以徇私舞弊為從重處罰條件之別。

　　2.司法解釋關于非法批準征用、占用土地案的土地種類畝數規定已是最低標準。《解釋》規定，非法批準征用、占用基本農田十畝以上的，非法批準征用、占用基本農田以外的耕地三十畝以上的，非法批準征用、占用其他土地五十畝以上的，為情節嚴重，依照刑法第四百一十條的規定，以非法批準征用、占用土地罪定罪處罰。《規定》也規定，非法批準征用、占用基本農田十畝以上的，非法批準征用、占用基本農田以外的耕地三十畝以上的，非法批準征用、占用其他土地五十畝以上的，即應立案。“兩高”司法解釋的高度一致性，一方面體現了司法機關從嚴保護耕地、嚴厲制裁違法行為的執法原則，另一方面也充分體現了我國的國情需要。據2007年12月10日國土資源部新聞發布顯示：至2006年全國耕地面積已減少到18.27億畝，人均耕地1.39畝。如果加上近年來的土地損失，可以說18億畝耕地“紅線”已近在咫尺。在當前土地不斷減少的緊迫形勢下，執法標準應趨嚴。就目前而言，八年以前最高人民法院規定的定罪標準已與現實產生了距離，定罪畝數標準不能再有所增加擴大。

　　綜上，鑒于涉地瀆職犯罪的嚴重性和國家土地管理形勢的緊迫性，一方面建議“兩高”盡快就涉地瀆職犯罪的損失認定作出明確的司法解釋，一方面司法機關應以“法與時轉、治與世移”的理念，從國家大局出發，順應時代與形勢的需求，正確地應用法律，以實現司法的政治性、人民性和法律性的有機統一。

　　(作者：鄭廣宇 為河北省人民檢察院反瀆職侵權局局長）