12月10日，監察部、國土資源部聯合通報了廣東省開平市、鶴山市等地10起土地違法案件。12月19日，廣州市花都區國土局原局長譚斌因涉嫌濫用職權，違規轉讓6000多畝土地的使用權，造成損失高達3.4億元，在廣州市中級法院接受審判。土地違規違法案件為何屢禁不止？土地管理領域為何成了腐敗的多發區？安徽省檢察機關結合辦理的涉土職務犯罪案件，對此進行了調查分析。

　　1、96宗國有土地被違規無償劃撥

　　12月13日，安徽省蕪湖縣檢察院以涉嫌濫用職權等罪分別對該縣國土資源局原正副局長陳尚倉、潘福春提起公訴。據檢察機關指控，2002年1月至2007年3月，陳尚倉、潘福春在擔任蕪湖縣國土資源局正副局長期間，與該局地籍礦產科原科長董必春(另案處理)一起，在對蕪湖縣企業的供地過程中，違反土地管理法律法規規章，將96宗大約854畝的土地劃撥給了蕪湖中輪機械有限公司、蕪湖騰飛珠寶有限公司等多家無權享受劃撥用地的企業使用，導致國家應收取的土地出讓金流失。經評估，這96宗土地出讓金損失為687萬余元。

　　記者通過采訪發現，這96宗原本應該以出讓的方式供給有關企業使用的土地，之所以能夠順利變成無償劃撥用地，一方面與董必春的斡旋和牽線搭橋有著直接的關系，另一方面，也與土地管理部門長期以來的過分集權和政務不夠公開有關，而后者則正是近幾年來土地系統各種職務犯罪案件頻發的主要原因。

　　土地管理部門作為政府重要職能部門之一，肩負著對土地這一不可再生的稀缺資源進行管理、使用、規劃等一系列重要職責，還對用地審批、土地出讓費用標準等重要問題把關，這些職責和權限往往又集中在少數領導者手中，很多涉及土地方面敏感問題的決定權也掌握在領導者手中。在處理具體土地事務中，政府掌握著土地的出讓權、定價權，這些權力由領導和具體辦事人員進行具體操作，有關的決策人員、經辦人員擁有相當大的自主決定權，這些都給公共權力“尋租”留下了空間。他們或濫用職權，或大搞權錢交易，或貪污挪用，在社會上造成了惡劣的影響。

　　2、地籍科長為何能瞞天過海

　　按照我國相關法律的規定，土地使用權的劃撥不需要用地人繳納土地出讓金，僅需要繳納相關費用，這一費用遠遠低于同類型地塊應需繳納的出讓金，且劃撥用地無使用時間的限制。因此，以劃撥方式取得國有土地，進行營業性開發，所獲利益驚人。于是，一些土地使用者為利益所驅使，就想方設法接近土地管理系統中的實權人物。

　　作為蕪湖縣土地局地籍礦產科科長，董必春掌握著國有土地使用權相關事宜的初級審查權，因此成為一些意欲謀取不法利益的投機分子最先瞄準的目標。2001年10月18日，國土資源部發布了《劃撥用地目錄》9號令，細化明確了19類具體的劃撥用地情形。而董必春在任地籍礦產科科長期間，經手劃撥的96宗國有土地沒有一宗屬于該19項劃撥用地范圍，也就是說，涉案的96宗土地均應以出讓的方式取得使用權，并應當辦理農業轉用審批手續。但董必春等人卻在土地劃撥審批中，超越職權，提出了以劃撥方式提出供地方式的審查意見，致使國家應收的近700萬元的土地出讓金白白流失。

　　超出法定的范圍劃撥用地，特別是對經營性項目仍劃撥供地，是土地管理中瀆職犯罪的主要表現形式。隨著土地系統規章制度的健全，一人單獨實施職務犯罪的難度加大，沒有其他相關人員的配合，瀆職犯罪難以單獨完成，所以目前土地系統中職務犯罪窩案、串案現象愈演愈烈。

　　董必春在其擔任科長的4年間，違法劃撥經手的土地使用權問題相繼發生，作案時間長、隱藏深，一直無人過問，這讓他更加肆意妄為起來。2005年3月，董必春接受了某房地產開發公司數名股東的煙酒、購物卡后，明知“原兩所”(當地老看守所、拘留所所屬地塊的簡稱——記者注)土地權屬有糾紛的情況下，同意其土地權屬的變更，并且還親自帶著當事人找分管副局長潘福春、局長陳尚倉進行疏通。在董必春的斡旋牽引下，該局握有實權的領導多參與到這起瀆職案件中。

　　董必春所接受的財物總價值僅數千元，尚不構成受賄犯罪，但是在其串聯下，使得該宗土地權屬得以變更，而這一違法變更的直接后果是農業銀行蕪湖縣支行對該宗土地設立的抵押權喪失，造成200萬元的抵押貸款無法收回。

　　3、眾多涉土官員因腐敗而倒下

　　倪毅是安徽省亳州市國土資源局原局長，在此之前，他還擔任過原縣級亳州市的副市長。自從當上國土局局長以后，倪毅發現自己這個“土地爺”甚至比當副市長時還要吃香，一些房地產公司的老板整天對他前呼后擁，還不時“孝敬”一些零花錢。

　　倪毅心里很清楚，這些房地產商們如此巴結自己，無非是看中了他在辦理有關土地手續時能夠給予他們關照。2002年至2004年期間，亳州市天潤房地產開發公司副總經理陳某為了讓倪毅在其公司辦理天潤花園一、二期工程有關土地使用手續時給予方便，先后8次送給他9萬元。2005年4月，為了求得倪毅對公司辦理土地征用手續和出具土地使用證明給予關照，亳州市升合置業開發公司董事長黃某專程來到倪毅家中，一次就送給他現金人民幣6萬元，不久又送給其一塊價值達1萬多元的“萬寶龍”牌女式手表……

　　2007年12月12日，安徽省蒙城縣法院一審以受賄罪判處倪毅有期徒刑十二年，并處沒收其個人財產23萬元。從法院認定的情況看，倪毅前后收受了11人的賄賂，其中10人都是為了有關土地事宜而向他送錢送物。僅借地生財一項，倪毅就收到了38萬多元的“好處”。

　　針對土地使用權出讓、流轉市場秩序混亂，違法用地、批地、轉讓土地使用權問題突出，社會反映強烈的情況，安徽省檢察機關將商業開發土地管理領域作為辦案重點，特別是對個別地方領導插手土地管理、收受賄賂、肆意違法批地、征地案件，進行了嚴肅查處。

　　去年4月以來，安徽省檢察院反瀆職侵權局從一起濫用職權非法轉讓土地使用權案件入手，組織力量先后對合肥、蚌埠兩地土地部門瀆職犯罪進行了集中查辦，立案偵查24件28人，挽回經濟損失2400萬元。在蚌埠，檢察機關查處了該市國土局原局長劉國華、原副局長馬炎等6人涉嫌瀆職、受賄案。在合肥，除合肥市瑤海區原區長王廣玉、原副區長陳永鵬外，還有3名處級干部和7名非公職人員因為涉嫌受賄、非法倒賣土地使用權、行賄及單位行賄犯罪而受到查處。

　　今年6月8日，根據查辦蚌埠市土地系統瀆職犯罪案件過程中發現的線索，安徽省檢察院又以涉嫌濫用職權罪和受賄罪對黃山市政協原副主席吳洪明(副廳級)進行立案偵查。據介紹，吳洪明在擔任蚌埠市分管土地、規劃、城建、企業等工作的副市長期間，濫用職權，違規為開發商減免有關費用，給國家造成重大經濟損失。此外，其還利用職務之便，非法收受開發商等相關單位和企業的賄賂，并且數額巨大。接著，吳洪明案件又帶出了蚌埠、黃山兩地其他系統官員涉嫌職務犯罪問題，而且涉及人員眾多。安徽省檢察院的有關統計顯示，今年1月至11月，該省土地管理系統就有廣德縣國土資源局原局長楊剛等50人由于涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務犯罪而受到查處。

　　隨著對安徽土地系統一系列職務犯罪案件的查處，當地檢察機關進行了認真的總結，逐漸掌握了涉土職務犯罪的一些特點。主要是：一是土地管理部門的負責人最容易成為腐敗侵蝕的對象，一旦一人卷入其中，其他負責人往往難以幸免；二是權錢交易現象十分明顯，一些不法商人為達到轉換土地性質、減免出讓費用、承接工程、協調關系等目的，無不赤裸裸地以錢開道，以獲取更大的非法回報；三是案件延伸范圍相當廣泛，雖然這些案件的涉案人員以土地管理系統為主，但由于土地出讓涉及政府多家單位和多個管理部門，而這些部門的職能權限又成為滋生職務犯罪的延伸環節；四是濫用職權的背后大多有權錢交易發生，賄賂犯罪與濫用職權犯罪相互共生現象比較普遍；五是行受賄金額巨大，濫用職權給國家造成的直接經濟損失往往驚人。

　　4、土地系統“塌陷”五大原因

　　每一起職務犯罪案件的發生都有其背后的主客觀原因，同樣，一個系統一段時間內一定程度上容易成為“塌陷區”，也必然存在著這樣或那樣的問題。

　　安徽省檢察機關的辦案人員對土地系統職務案件頻發的原因進行了分析。

　　——權力過分集中，監督制約制度得不到真正落實。土地管理系統中，土地流轉、權屬變更的權力，如果集中于某幾個人的手中，就為掌權者的肆意妄為提供了可能，也使得他們容易成為不法分子不擇手段“攻堅”的對象。同時，過大的權力也膨脹了在位者的自我意志。像蕪湖縣的土地劃撥權力，就完全掌握在該縣國土局地籍礦產科科長董必春、副局長潘福春和局長陳尚倉手中。從一些發案單位來看，雖然已有了整套規章制度，表面上看是比較規范和完善的，但這些制度實際當中難以落實到位，尤其是針對一些有審批權的重要部門、關鍵人員如何用權，還缺乏強有力的監督和糾錯制度保障。

　　——管理存在漏洞，行政行為仍然不夠透明。土地被征用進入二級市場的價值是根據市場來確定的，即使按照規定的最高額給予補償，轉讓、拍賣的價值也遠遠高于征用費用，兩者之間存在著巨大利潤空間。而現行土地管理法律法規中，對土地征用條件、征用租用土地的價格、土地補償費的標準等僅有原則性的規定，有些實施細則也不夠詳盡完備。盡管當前土地市場總體上看在逐步規范，法規政策也在逐步完善，但地方政府行使管地職能時，即便沒有權限，也會變相取得處置土地的權力，如采取未批先用、邊報邊用、越權批地、多頭批地，將大面積土地分成若干次報批，以規避法律法規。此外，政府部門的行政行為仍不具有較高的透明性和公開性，公眾監督無法及時到位，土地管理系統的暗箱操作時有發生。

　　——個別領導不按規矩辦事，甚至對土地審批進行不正當干預。很大一部分的涉土職務犯罪，不是土地審批權人直接實施的，而是相關領導在收受他人好處后，利用其特定身份干預土地資源配置，這也導致了國有土地使用權的非法流轉。

　　——打擊不到位，查處工作“雷聲大雨點小”。根據國土資源部的通報，2006年，全國共查處土地違法案件90340件，在查處的土地違法案件中，給予刑事處罰的僅有501人，這說明我國對土地違法案件的刑事打擊力度不夠。另一方面，在實際需要追究刑事責任的人員中，處罰偏輕也不同程度地存在著。

　　——不良風氣仍有市場，不拿犯罪當犯罪的觀念讓瀆職犯罪“有處可逃”。在社會上，涉及國有土地使用權的行政審批、變更、登記等行政行為時，當事人往往希望找到有一定關系的人花錢辦事。而掌握權力的官員則認為自己是在利用職權為別人謀取合法利益，收點好處不是違法，更談不上犯罪。董必春就是在接受當事人的煙酒、購物卡后，同意變更一宗土地使用權屬的。另外，在一些地方，不少黨政官員仍然把對土地的開發利用當做刺激當地經濟發展的增長點和助推劑，因此即使出現了涉土瀆職違法犯罪的情況，也睜一只眼閉一只眼，甚至加以袒護。上述這些觀念客觀上無疑助長了該行業里的歪風邪氣。

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　　土地管理13種違規違法行為

　　通過對發生在合肥市土地管理系統的職務犯罪案件的調查研究，合肥市檢察院職務犯罪預防部門分析出了土地系統違規違法行為的13種表現形式。分別是：

　　1.超出法定范圍，對經營性項目實行劃撥用地。

　　2.原劃撥土地已轉為經營性用地，不按法律規定向政府上繳土地收益。

　　3.改變用地條件需補交地價款而不補交，以及非法批準減免補交地價款。

　　4.未達到法律規定和合同約定的投資開發條件，擅自轉讓國有土地使用權并得到相關行政部門批準。

　　5.貪污、挪用土地出讓金、租金等土地收益。

　　6.不按規定公布國有土地使用權出讓計劃或者協議出讓結果。

　　7.確定出讓底價時不經集體決策。

　　8.泄露出讓底價。

　　9.低于協議出讓、最低價出讓國有土地使用權。

　　10.擅自減免國有土地使用權出讓金。

　　11.擅自簡化土地轉讓流程，致使國家稅收遭受損失。

　　12.審批權的不當行使。

　　13.通過轉讓地上房屋所有權，變相低價轉讓土地使用權。(作者：吳貽伙）