國家發改委副主任朱之鑫9月2日曾在全國政協專題協商會上表示，我國在統籌城鄉經濟社會發展方面還存在五大矛盾和問題，其中包括“農民土地權益尚未得到有效保護，低價征收征用農民土地、補償不到位等問題較突出，征地糾紛頻繁發生”。(據新華社報道)昨天，又從媒體上看到了一條關于安徽一對農民夫妻因土地利益受侵害相約上吊差點走上絕路的消息。

　　土地制度多元更有效率

　　國家三令五申要保護農民的土地利益，實行“世界上最嚴格的土地管理政策”，為什么在一些地方農民土地權益仍屢屢遭受侵犯？我們自然要想到制度設計問題。

　　現在實行的農村集體土地所有制，類似于“物權法”中講的“共有產權”，不是容易退出的“按份共有”，而是幾乎不能退出的“共同共有”，就是說農民的土地產權歸屬一個集體，農民不能退出；退出這個產權結構，就要放棄產權。這種產權制度效率不高，而維護成本很高。為防止這種產權被強勢人物掌控后變為寡頭產權，一般需要一種民主制度來加以鉗制，即使如此，低效率的弊端還是難以克服。因此，“共同共有產權”的適用對象應減少到最低限度，但凡能“按份共有”的，決不“共同共有”。

　　土地這個東西究竟用什么制度來配置，要分類看待。與環境和國家基礎設施關聯的土地可以實行“共同共有”制度，且最好是國家所有；與社區公共生活關聯的土地，也可以實行社區“共同共有”，例如村莊道路占地、學校占地等。農業耕地則可以實行“按份共有”制度，如果農民想退出，那也應該有一個出口。總之，一個國家的土地制度應該是多元的，這樣的制度更有效率。

　　其實，鄧小平、萬里等前國家領導人，早已看到農村傳統集體經濟制度的弊端，用家庭承包經營的辦法，給了農民一定的“退出權”，因此極大地解放了農村生產力。承包制的實行，證明了耕地產權歸屬農民是必要的，也是可行的，沒有必要一刀切搞“共同共有”。但這個承包制改革不徹底，盡管國家確立了比較長的30年承包期，并承諾了到期還會自動延長，而且還鼓勵承包權出租、轉讓，好像這個承包權就像法學家所期望的那樣被“物權化”了，差不多就成了農民的私有財產了。

　　然而，實際情況和想像完全不同，所以才發生農民土地維權難的事情。道理很簡單。在農村目前這樣一個環境下，只要講土地是集體的，那么集體的“代表”即村干部就可能會行使自己的控制權。再如果土地很值錢(如城郊)，掌控土地有很多油水可撈，有些干部們就可能侵害農民的土地權益。農民的土地承包權面對依靠組織資源而成立的集體所有權，顯得十分脆弱。這個局面改不了，類似安徽農民遇到的那樣的傷心事就還會出現。

　　放開產權，管住規劃

　　目前導致中國農村社會不穩定的第一因素，還是土地問題。下一步具體怎么辦？我建議：

　　第一，通過改革，國家可以給出一個更強烈的保護農民的權益的信號，例如，在土地確權的基礎上，宣布農民土地承包權永遠不變了，承包權可以轉讓，可以抵押，可以繼承，當然也可以允許農民憑土地組織合作社。但土地的使用要符合國家的規劃，例如農民不能隨便把土地賣給房地產商來蓋房子等。

　　第二，土地關系的調節、處置實現社會化、法制化，對于土地避免由少數村干部說了算，有了土地糾紛，讓農民找仲裁機構，或者找法院。村干部僅僅管農民授權的村莊公共事務。

　　第三，還要理順在土地方面國家和農民的關系。國家出于公共利益，可以按照規劃征收農民的承包地，但要有兩個前提；一是要定義“公共利益”，不能隨便搞一個東西就說是為了公共利益；二是要有公平價格。價格要協商，要參考市場價格，要給農民讓利。談不攏，就要仲裁，或者訴訟。

　　以上幾條概括起來就是“放開產權，管住規劃”。這兩個方面互相制約，相得益彰。有國家規劃存在，其實就有了產權的制約，例如，農民的生態林地不允許種莊稼，種莊稼的地不允許養魚等，其實就限制了農民的產權。有了產權的開放性，土地可以得到節約，國家規劃也更容易操作。

　　這個改革辦法利國利民，但有的人可能會有如下擔憂：

　　第一，如果征地價格提高了，建設成本上升怎么辦？我認為上升了是好事情。中國土地資源相對有限，就是要用價格來反映土地的稀缺性，否則土地浪費現象難以扭轉，18億畝耕地將很難守住。

　　第二，如果土地占有兩極分化，產生了大量失地農民怎么辦？這種憂慮反映了某些人不懂土地歷史，應該去學習思考。在我看來，現行的土地制度不改革，更容易產生失地農民。

　　第三，耕地是農民的生活保障，農民有了比較完全的土地產權以后，一些農民喪失了土地，進城又找不到工作怎么辦？有這種擔憂的人，可能沒有“新農村”的起碼概念。如果一戶農民靠幾畝地來維持生活，還談得上建設社會主義新農村么？事實上，中國城市容納勞動力的前景被大大低估了。如果調整勞資關系，實行積極的城市化政策，農民轉業的速度遠會比現在快得多。

　　第四，如果實行土地“永包制”，就要認真做一次土地確權工作，解決歷史遺留問題，會不會很麻煩？當然會麻煩一點，但永遠麻煩不如一次麻煩。

　　深化農村土地制度改革，好處很多，我們期待這件事能早日決策落實。

　　□黨國英(中國社科院研究員)