行政問責謹防異化為“丟卒保車”的手段

　　主持人：在問責制執行過程中，為什么會出現一些人所說的“丟車保帥”的情況？

　　喬新生：有時我們看到，一些官員剛剛調任某個地方，結果因為發生特大安全生產事故而引咎辭職；有的地方官員在沒有安全監管義務的情況下，卻由于事故重大，不得不辭去現任職務。之所以會出現這種情況，原因當然很多，但我覺得一個重要原因是我國還缺乏具體的公務員工作細則，黨政機關干部職責還不清晰、崗位還不明確。從表面上來看，黨政官員職責重要，但仔細深究就會發現，一些地方領導干部的具體職責缺乏明確的法律依據。一個地方出現重大安全生產責任事故之后，上級官員往往根據安全生產事故的社會影響，決定罷免官員級別的高低。一些地方黨政官員非常重視安全生產責任，但無職無權，在提高安全生產方面難以有所作為；少數官員雖然具體負責安全生產責任，但由于缺乏必要的人事權和財權，很難改變生產現狀，所以，發生安全事故之后，他們只能飲恨成為“替罪羊”。所以，如何做到權責對等，也是今后完善問責制的一個課題。

　　陳雄飛：這就是我們常說的問責做秀甚至問責異化。問責的目的不僅僅是追究責任，更是為了預防，為了問題的真正解決。但是目前問責多是局限在引咎辭職、免職階段，對于如何避免類似事件再次發生以及如何真正解決問題涉及的往往很少。事情過后，往往是一切照舊。另外，一些地方的問責僅僅為了暫時平息民憤，或者轉移公眾注意視線，對一些責任人明降暗升、另外委以他任等。在這里，我們并不是說有了問題的人不能復出，但是至少應該有一個合理的程序和更加嚴格的考核機制，而不是這邊說免職，那邊馬上重新任命，將問責作為一次對公眾的做秀。更有甚者，一些地方政府部門出于淡化事件影響的考慮，將問責之后的免職、辭職作為替代刑事責任的理由，這樣，行政問責就異化為“丟卒保車”的手段。

　　毛壽龍：官員問責在我國尚待形成一整套成熟健全的制度或機制，現在有的地方官員，雖然按照某一問責辦法被問責，如給予行政處分，但并不影響其升遷，致使這種問責的效果受到質疑，給群眾的印象是處分并不重要，只要他有關系，照樣升官；還有的官員，雖然“引咎辭職”或被撤職，但很快又復出，而復出的程序又不公開，致使社會上議論紛紛。在這個問題上，既要防止對那些被問責的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過快地讓其復出，甚至讓其憑不正之風將問責的效果虛化。對于那些確有所長，或者在實踐中重新贏得社會尊敬的，應當通過公開的方式，特別是通過群眾選舉的方式，允許其重新參政。特別是對于主動引咎辭職的領導干部，可以予以適當安排，并建立跟蹤機制，對進步較快、在新的崗位上作出成績的，可根據工作需要予以提拔使用，努力形成領導干部既能上能下又能下能上的良好局面。

　　主持人：官員被問責原因多種多樣，問責方式也各有不同，辭職、引咎辭職、責令辭職、免職，那么請問，問責的標準究竟是什么？

　　喬新生：在法律規定的范圍內，只有“免去職務”的概念，沒有“引咎辭職”的概念；在法律規定的范圍之外，才有“引咎辭職”的問題。換句話說，所謂“引咎辭職”，不是上級黨政機關主動要求黨政官員辭去職務，而是黨政官員在意識到問題的嚴重性之后，主動承擔行政倫理和社會倫理責任。現在一些黨政干部雖然“引咎辭職”，但是，職務消費待遇不變，久而久之，就會出現“引咎辭職”隨意性的現象，“引咎辭職”的行政倫理和社會倫理功能就會大大削弱。

　　問責制如何走向更加完善？

　　陳雄飛：問責制在我國發展的歷史還不長，總的來看，這一制度是好的，要持之以恒地堅持。但在實行的過程中，還有一些不完善的地方，這也是我們今后完善的方向和重點。

　　一、目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。問責的主要法理依據主要是《中華人民共和國公務員法》第八十二條、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》以及《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》。這三種規范性文件中只有《公務員法》屬于真正意義上的法律，其它兩種規范文件雖有一定的約束力，但只能算是執政黨的內部紀律規范。

　　二、我國各級政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、權限不夠明確，在追究責任時，相關部門相互推諉，出現誰都有責任，誰又都沒有責任的情況；以至于在問責中，問責客體具體應當承擔什么責任，模糊不清。

　　三、問責程序不健全。目前我國沒有明確的問責啟動程序，問責機制如何啟動往往取決于行政領導的意志，沒有規范可供遵守。目前問責的處理程序也不健全。比如當前我國人大的問責職能雖有法律規定，但是如何在問責程序啟動之后，執行聽取報告、質詢、調查、罷免、撤職、撤銷等問責環節，在法律上仍然缺乏可操作的程序。

　　四、目前的問責主體和問責范圍過于狹窄。現有的問責還僅局限于行政機關內部的上級對下級同體問責，缺乏人大、政協、民眾等異體問責，更缺乏對上級的問責。僅僅是同體，僅僅是上級對下級，這樣的問責制度顯然難以實現責任政府的目的。在問責的范圍上，行政問責一般僅停留在人命關天的大事上，且一般僅限于安全事故領域。行政問責事由只是針對濫用職權、玩忽職守的違法行政行為，而不針對無所作為的行政行為。問責一般只針對經濟上的過失，而對政治等其他領域的過失卻不問責，問責的環節也多局限于執行環節而少問責決策和監督環節。

　　主持人：如何以問責制為突破口，積極穩妥推進我國行政管理體制改革和干部人事制度改革？

　　喬新生：中國當前行政管理體制改革所涉及到的問題千頭萬緒，過去中央政府與地方政府職權劃分不明，出現重大安全責任事故之后，地方政府官員承擔更多的責任。前幾日國家技術監督檢驗總局局長的“引咎辭職”，標志著中國行政問責制度正在發生悄悄完善，“刑不上大夫”的現象正在改變。