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　　對農民來說，最重要的東西是權利。政府所能做的，所應當做的是，把土地的權利還給農民，讓農民享有最大限度的權利

　　中共十七屆三中全會于10月9日召開，在此之前的9月30日，胡錦濤專程來到30年前農村改革的起始點——安徽鳳陽縣小崗村進行考察，并宣示這次會議審議的政策性文件的主要內容：現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，且賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。國內外輿論均認為，這將導致自實行土地的家庭承包經營制以來鄉村財產制度的一次重大變革，對農村經濟、鄉村治理產生重大影響。

　　過去半個多世紀，中國的土地制度經歷了幾番十分劇烈的變化。立國之初，按照平均主義原則，政府曾對全國土地進行了一次相當徹底的再分配，普通農民都分得小塊私有土地。但未過幾年，就開始推行集體化運動，集體化程度不斷提高，最終形成了土地的鄉村集體所有和經營制度。這樣的制度無法為農村經濟提供最基本的激勵，因而自建立之初，各地農民就不斷地突破這種制度，恢復自留地、建立包干制，小崗村不過是其中的一個比較突出的案例。政府認可了農民的這些自發努力，到80年代初，終于確立了土地的集體所有、家庭承包經營的制度。

　　這一制度確實在農村土地集體所有的既定框架下，賦予了農民一定的經營權利，這也是80年代農村經濟發展的制度基礎。但是，相對于快速增長的工業，農業很快又陷入增長遲緩的境地，“三農問題”再度成為重要的社會、經濟與政治問題。其中的根本原因仍然是土地制度存在的缺陷。

　　現有的集體所有、家庭承包經營制是一種在給定意識形態框架下的過渡性地權制度安排。在這種制度下，農戶對土地的權利不夠完整，農民所獲得的只是法律明文規定的有限的權利。更為重要的是，在目前的政治—經濟制度下，農民已經獲得的權利，也即其有限的承包經營權，也難以得到有效的保障。

　　其中的關鍵問題是，村集體和國家對于農戶承包經營的土地享有缺乏明確界定的剩余權利。村集體與農戶的權利—義務關系缺乏嚴格而清晰的界定，而其所有權可以輕易地壓倒農戶的經營承包權。另一方面，國家——具體地表現為地方政府、基層政府，對農村土地享有過于廣泛的權力，這種權力又沒有受到法律和政治的嚴格約束。法律規定農民無權改變其承包經營的土地和宅基地的用途，但地方政府卻可以隨意地使用土地征用權，對此，農戶缺乏“討價還價”的權利。

　　也就是說，在現有地權安排下，農民對土地的權利受到法律與權力的多重限制，因而，農民的承包經營權的價值自然會被嚴重低估，農民守著土地卻無法獲得應得的財富。由此又導致一個對城市化形態產生重大影響的后果：農民無法以土地換取財富，因而，普遍地以打工者身份赤手進城。農民如此進城，自然會遭到城市排斥，即便勉強留在城市，其法律與社會地位也相對低下。

　　可以說，不甚合理的農村土地制度是當代中國諸多經濟、社會、政治問題的根源，不合理的主要表現就是，農民對土地的權利既不完整，也無有效的法律與政治保障。這一問題已經長期積累，政府也曾經作出過一定努力解決這一問題，包括延長土地承包經營期限，允許農戶的承包經營權在一定范圍內流轉。這一次的改革基本上延續這一方向，進一步增加農民對土地的權利。

　　圍繞著這一改革方案，國內外很多人士開始樂觀地討論農村土地流轉問題。然而，恰恰是這樣的討論，引起了另一部分人的嚴重憂慮：土地流轉，會不會導致土地不合理的集中，從而在行政征地制造的“失地農民”群體之外，再度制造出另一批失地農民？更可慮的是，在現有的政—經結構下，土地流轉會不會引發鄉村與城市強勢群體掠奪弱勢農民土地的現象？

　　這樣的擔心也提醒決策者和那些致力于推動農民土地制度變革的人士更為清晰地界定、宣示本次改革的宗旨。

　　改革的唯一目的是強化農民對自己承包經營的土地的權利，也就是說，進一步擴張農戶的承包經營權。一切改革措施，都應圍繞著這一宗旨展開。至于農戶承包經營的土地是否流轉，是一個根本不需要討論的問題。因為，享有了較為充分、穩定的地權的農民，將如何安排自己的土地的權利，那是農民自己的事情。一邊進行擴大農民地權的改革，一邊又強勢地告訴農民如何處置土地，這是自相矛盾的。

　　對農民來說，最重要的東西是權利。政府所能做的，所應當做的是并且僅僅是，把土地的權利還給農民，讓農民享有最大限度的權利。這理應是改革方案設計的唯一初衷，在制定后續的法律、政策時也應以此作為核心的目標。按照這一目標，將會減少改革的爭議，并使農民真正地從改革中受益。