相對于眾多潛在違法行為來說，人力、物力之匱乏是各國食品安全執法機構面臨的共同性問題。因此，在許多國家的食品安全法實施中，越來越多地鼓勵私人主體參與其中，以緩解公共實施面臨的壓力

　　最近發生的“問題奶粉事件”再次顯示出我國現行食品安全立法的不足，也對全國人大常委會正在進行的食品安全立法提出了新的挑戰和考驗，特別是在食品安全立法的公共和私人實施機制上。

　　法律的實施，根據實施主體的不同，可以分為公共實施和私人實施兩種方式。前者是指由公權力機構采取各種措施保證法律實施的方式；后者是指自身利益受到侵害的私人主體采取各種措施維護其利益的方式。食品安全問題的公共性決定了在食品安全法的實施中公共實施必然占據主要地位，但相對于眾多潛在違法行為來說，人力、物力之匱乏是各國食品安全執法機構面臨的共同性問題。因此，在許多國家的食品安全法實施中，越來越多地鼓勵私人主體參與其中，以緩解公共實施面臨的壓力。相對于公共實施而言，私人實施的優點主要有三：一是賠償受損害者；二是節約公共資源；三是制約執法機構。

　　就此而言，全國人大常委會公布的食品安全法(草案)(以下簡稱《草案》)，相較于1995年的食品衛生法，在公共和私人兩種實施機制的設置上均有很大的改進。在公共實施方面，不僅明確規定了食品安全的監管主體和執法主體，而且在“法律責任部分”大大加強了對食品生產經營者違法行為的處罰力度。在私人實施方面，特別值得關注的是《草案》第90條規定的“懲罰性賠償制度”，即食品經營者以假充真或銷售不安全食品，除賠償消費者的損失以外，消費者還可以要求其支付價款10倍的賠償金。這不僅有利于提高消費者維權的積極性，而且將進一步加大食品生產經營者的違法成本，防止其憑借自身優勢，恣意侵害社會公眾利益。

　　但是，筆者認為，《草案》在私人實施機制的設置上仍有進一步完善的空間，應當在立法過程中予以解決：首先，《草案》第90條的規定過于原則和籠統。它只簡單地規定食品生產經營者應當“依法承擔賠償責任”，但對于賠償的范圍，如消費者為追究食品生產經營者的民事責任而發生的合理費用(交通費、律師費等)和誤工損失是否賠償、除財產和人身損害賠償外、能否請求精神損害賠償等，則沒有明確規定。這必然影響食品安全法生效后的可操作性。從維護消費者利益、加大生產經營者違法成本及調動消費者維權積極性等角度出發，應當確立不安全食品致人損害的精神損害賠償制度，并明確消費者為追究食品生產經營者的民事責任而發生的合理費用和誤工損失也屬于賠償的范圍。

　　其次，《草案》第90條規定的十倍于食品價款的懲罰性賠償金，無論是對于消費者還是生產經營者，其力度仍顯不夠。私人實施以保護個體利益為目的，一般基于利益最大化的考慮來決定是否發動。由于食品價格一般不高，即使是十倍賠償，也可能仍然無法抵消消費者為維權所支出的成本。因此，目前的規定對于消費者而言，難以起到激勵其積極維權的作用；對于生產經營者而言，則更是難以起到懲罰性賠償應有的威懾力。

　　第三，《草案》第90條對于承擔懲罰性賠償責任的主體范圍和要件的規定不合理。該條第一款規定的承擔一般賠償責任的主體是“食品生產經營者”，而第二款規定的承擔懲罰性賠償責任的主體卻是“食品經營者”。“經營者”一詞從廣義上理解應當包括生產者，但從狹義上理解則是指銷售者。這樣，就很容易在懲罰性賠償責任的承擔者上產生歧義。筆者認為，兩種賠償責任在主體范圍上應當是一致的，沒有任何理由將生產者列于懲罰性賠償責任的主體范圍之外。在承擔懲罰性賠償責任的要件方面，該條第二款規定必須存在“以假充真”或“銷售不安全食品”的事實，但對于由誰來承擔舉證責任，則未明確。因為食品真假及安全性的認定，往往需要借助特定的技術條件和手段，甚至要由鑒定機構來判定，在當前食品鑒定費用又偏高的情況下，顯然不能要求既無技術和知識優勢，又無物質條件優勢的消費者來承擔舉證責任。故此，建議應明確規定此種舉證責任應當由生產經營者承擔。(易有祿）