2008年10月12日，中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議經過充分討論、認真審議，一致通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。

　　農業穩，天下安。黨的十七屆三中全會通過的這個《決定》，明確了新形勢下推進農村改革發展的指導思想、目標任務、重大原則和戰略舉措，是指導當前和今后一個時期推進農村改革發展的行動綱領。

　　新階段作出的新判斷

　　改革開放30年來，中國農村發生了翻天覆地的變化。中國改革是從農村突破的，農村的改革實際上開啟了中國改革開放的大門。其對中國整個改革開放發展的貢獻，可以概括為兩個方面：一是探路的作用，農村率先發展市場經濟，農村率先發展基層民主，農村率先調整產業結構等等，實際上為我們整個的改革和開放探路；二是這30年來，農產品的供給極大豐富，農民為我們國家的現代化事業提供了豐富的農產品、廉價勞動力，也提供了大量的資金。所以說農村的發展為我們整個國民經濟的持續快速發展，為戰勝各種困難，為保持社會穩定起到了基礎性的支撐作用。

　　改革開放30年后，我們國家進入了一個新的發展階段。這次《決定》作出了一個新的判斷，那就是“三個進入”：我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。

　　在這樣的歷史判斷下，我們如何順應億萬農民過上美好生活的新期待，如何用創新的思路實現到2020年農民人均純收入比2008年翻一番的目標？《決定》用非常明確的話概括了今后的指導思想和基本方針，那就是要堅持實行工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活。《決定》主要分為三大塊：第一塊是制度建設，第二塊是現代農業，第三塊是農村社會事業發展，每一塊講的政策都體現了以工促農、以城帶鄉的基本的方針和思路。

　　“把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求。”《決定》里的這三句話可以說是這個文件的重要支柱，這三句話在黨的十七大報告里都有，但是十七屆三中全會用戰略任務、基本方向、根本要求給這三件大事定了位，也就是對今后整個中國農村改革發展的清晰定位。

　　農民增收困難是現代化進程中頭等難題

　　改革開放30年后，中國農村和30年以前已經不可同日而語，1978年農民一個日工平均8毛錢，一年人均消費糧食199公斤，30年后農民收入大幅度增加，城市菜籃子也豐富了。這幾年惠農政策力度很大，但是現在遇到一個最大的困難就是農民增收，主要是缺乏一個有力的支撐。可以說，農民增收困難，是現代化進程中頭等的難題。

　　單就城鄉收入差距而言，去年，城鎮居民的可支配收入比農民的人均純收入要高3.33倍，實際上收入差距可能比這個還要大，那么為什么我們強農惠農政策力度這么大，而我們城鄉收入差距不斷擴大的勢頭遏制不了呢？主要有幾個原因：

　　首先，市場經濟的各種要素是從農村往城里流，勞動力、農村資金大都被城市吸走了。其次，在公民收入再分配方面，我們雖然加大了力度，財政支農資金的總量、增長速度都是最高的，但是我們整個農村的需求太大了，這些資金相對整個農業農村發展來講，可以說是杯水車薪。再次，整個農業農村農民在國民收入初次分配過程中處于不利地位：農產品價格偏低，農民種一斤稻谷就賺五六分錢；農民工的工資還是偏低，最近這四五年平均每年增長7%，比城鎮收入增長速度，比國民生產總值的增長速度都要低；城市發展、工業發展征用了農民的大量土地，但土地補償價格偏低。

　　黨的十七大報告提出，初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關系，再分配更加注重公平。在國民收入初次分配方面，我們還要更多向農業農村農民傾斜，只有這樣，城鄉收入差距不斷擴大的趨勢才真正可以得到遏制。

　　土地制度的改革是重頭戲

　　在《決定》里面，土地制度的改革，是一個重頭戲，是一個很大的亮點。

　　黨的十七屆三中全會明確講，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，完善土地經營權的權能，提出現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。

　　可以說，30年前的農村改革給農民穿上了一雙合腳的鞋，因為那個時候人民公社大集體是不合腳的。如今，黨中央提出農村承包關系長久不變，這是給億萬農民吃了一顆長效定心丸，農民的土地權利是更加充分而有保障的。

　　關于農民土地流轉問題，我是自始至終參加《決定》的起草工作，只要仔細學習1984年以來中央關于農村土地政策的所有文件，我們就會發現，我國沒有一條政策和法律是限制農村土地流轉的。《決定》明確指出，土地流轉要堅持依法自愿有償這個原則，這是基本的政策導向，不得采取任何形式強迫農民流轉土地經營權。我們還提出防止片面追求土地集中，《決定》在這一方面的政策與歷來的法律和政策完全是一脈相承的。

　　為了解農村土地流轉情況，我們去年在全國調查了2749個村莊，調查數據令人吃驚，2749個村莊中有23%已經把一部分土地甚至全部土地轉包出租給他人耕種，沿海發達地區比例更高，有美國專家看到這個調查數據說，中國農民自發的土地承包經營權的流轉率在發展中國家幾乎是最高的。

　　對現行農村經營制度，有人認為家庭承包經營可以解決溫飽但解決不了致富和小康問題，有人主張要大規模集中土地搞集中經營。我覺得這些認識還要進一步討論和澄清。在中國，目前土地對農民來講是非常重要的，可以說農民與土地就是唇齒相依，土地是農民最重要的一個生活保障。雖然2億多農民離開土地進城打工了，但是他們有一半左右就業不穩定。如果我們的經濟一旦出現波動，農民就會失業，而農村土地被收走了，他們的進退就沒有了根基。所以，在我們社會保障制度不健全的情況下，有些事情可以探索，但是要說大規模集中土地搞大規模農場，不適合中國國情。我們千萬不能一廂情愿，一定要尊重農民的意愿，不能脫離我們的國情。

　　中國現實的國情是，有2億多農戶，一家平均大概七八畝地的土地規模，這么小規模怎么和市場經濟相銜接，而且農戶如何能保護自己的權益呢？

　　我們強調土地承包關系要長久不變，并不是固化小規模土地經營，《決定》在講長久不變的同時，又講了農業經營體制創新的兩個重要轉變：第一個轉變就是家庭的經營，要向采用先進的科技和生產手段這個方向轉變，家庭經濟提高集約化水平；第二個轉變是從統的角度來講，要向發展農民多種形式的聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式農業經營和服務體系這個方向轉變，核心問題就是提高農民組織化水平。《決定》用了16個字清晰地勾畫了農民專業合作組織發展的方向，就是“服務農民，進退自由，權利平等，管理民主”。按照這個要求，我們要把這些合作組織發展成引領億萬農民走向國內外市場的現代農業經營組織。

　　為防止一些地方政府利用權力來干涉農民的土地承包經營權，《決定》明確用了“三個不得”：不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。所以說，今后我們應該更多采取市場經濟的辦法，按照依法自愿有償的原則，發育土地承包經營權市場，讓它自然流轉，不要急于求成。

　　另外，現在土地征用問題已經成為農村矛盾的焦點。我們去年對全國2749個村莊進行的一項調查發現，因為土地問題上訪的農民占到65%，其中因為征地造成社會矛盾的上訪占到44%。

　　這次，十七屆三中全會對征地制度改革制定了非常明確的方向和原則，就是要嚴格界定公益性用地和經營性用地的范圍，縮小強制性征地的范圍，合理補償農民，解決被征地農民的社會保障問題，要保證他們的基本生活長期有保障。

　　繼續加大對“三農”投入和支持力度

　　十七屆三中全會認為，當前我國農業農村發展面臨諸多挑戰，農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。實現這“三最”，除了明確目標、制訂規劃，還需要加大投入。

　　那么錢從哪里來？第一塊是財政的錢，第二塊是金融的錢，還包括整個社會的資金。關于增加國家財政對“三農”的投入，《決定》用了三個“大幅度”，這是從來沒有的。三個“大幅度”指的是大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例，大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目的投入。一直到2020年，國家都會嚴格按照這個要求調整國民收入再分配格局和財政結構。

　　除了財政投入，還要加大金融的支持力度。我們對全國2000多農戶進行的一項金融調查發現，真正能夠從正規金融機構得到貸款的農戶只占1/3，可以說，目前，農村金融是整個農村改革最薄弱的領域，農民貸款難是農民增收的重大制約因素。

　　為了改變這種狀況，《決定》明確講要綜合采用財稅杠桿和貨幣政策工具，通過定向實行稅收減免和費用補貼，引導更多的信貸資金和社會資金投向農村。所有的金融機構都有積極支持農村改革發展的任務和責任。因為，要建設社會主義新農村，大量投入是長期性投入，光靠財政是不行的。

　　《決定》從制度層面入手，不僅著力于健全嚴格規范的土地管理制度、穩定和完善基本經營制度、建立現代農村金融制度，還強調要建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，特別對農村富余勞動力的轉化問題，《決定》也做出了政策導向。

　　據我們測算，到2020年，農村起碼還有1億農村剩余勞動力，農民需要向城鎮非農產業轉移，這是一個巨大的任務。《決定》明確了“三個方面”的政策導向即引導農民有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工返鄉創業，特別是講到要保障外出務工農民的合法權益。基本的思路就是平等對待、一視同仁，農民工進城就業以后在醫療、子女就學、 公共衛生、住房租購、勞動就業等方面享有與城鎮居民同等權益，特別要擴大工傷、醫療、養老保險對農民工的覆蓋面；養老保險關系轉移接續辦法將盡快制定和實施，而且在城市穩定居住和就業的農民工，中小城市要放寬落戶條件，要真正讓這些農民工變為市民。

　　可以說，《決定》是一個保護農民權益的文件，是一個增加農民收入的文件，是一個加強農業基礎地位的文件。我們相信，有黨的強農惠農政策，靠億萬農民不懈努力，我們農村的落后面貌一定會改變，我們億萬農民一定會過上幸福美好的新生活！ (國務院發展研究中心農村部部長 韓俊）