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　　一個地塊還未與原使用者“離婚”，就匆匆忙忙地讓它與另外一個使用者“結婚”，導致這塊土地“重婚”。羅蒙集團近日以這個理由將南京市國土局告上了法庭。

　　據悉，目前，全國各級法院行政庭所接到的類似案件逐年劇增。專家認為，我國土地管理方面的法律法規還是比較完善的，關鍵看在執行的時候如何把握依法行政和地方利益之間最佳的平衡點。

　　涉及土地出讓行政訴訟的兩種情況

　　□一種是完全沒有履行土地收回程序而直接出讓土地

　　□一種是履行了程序但不符合法律規定收回前置條件

　　記者今日從江蘇省南京市玄武區人民法院獲悉，10月18日，國內知名民營企業———羅蒙集團一紙訴狀將南京市國土資源管理局告上了法庭。原因是，南京市國土局未經羅蒙集團同意，便將其旗下的寧波羅蒙制衣有限公司一處位于南京商業繁華區的營業房產，出讓給他人并列入拆遷范圍。“羅蒙”認為，國土局在尚未收回其土地使用權的情況下，將同一地塊出讓給別人，涉嫌“一地兩嫁”，違反土地管理法。

　　記者在基層法院和信訪部門調查了解到，近年來，由于“一地兩嫁”引發的行政訴訟和涉法信訪案正逐年大幅增加，已經成為法院和信訪部門受理案件的“大頭”。

　　有專家認為，各地地價一路飚升，而在土地出讓過程中又面臨利益再分配，如果政府在依法行政過程中稍有不慎，就很容易引發矛盾和糾紛，因此此類案件的增加考驗著政府依法行政的能力。

　　黃金商業地之爭

　　“新街口商業步行街”是南京市最為繁華的商業街之一，也是各商家的必爭之地。七年之前，寧波羅蒙制衣有限公司在此地購買了一處商業用房，面積為970平方米。

　　“這是由南京振宏民防開發有限公司開發的商品房，土地使用年限為2000年至2049年，當時房價就高達每平方米1.2萬元。近幾年隨著南京市區房價的一路飚升，我們這處房產也大幅增值。三年前，就曾經有人愿意出資一億元購買，但離我們的心理價位還有差距。”羅蒙集團督審部主任吳柱平說。

　　然而，就是這么一處剛剛投付使用尚不足八年的房產竟然又要面臨拆遷。今年7月15日，寧波羅蒙制衣有限公司接到南京白下房地產拆遷有限公司的通知，他們的房產已被列入拆遷范圍。拆遷公司提供的評估價僅為3000多萬元。

　　“這簡直是個晴天霹靂，此前我們沒有接到任何國土部門和房管部門的相關收回土地和拆遷的告知。后來經了解，這里的地塊早被出讓給了江蘇蘇寧置業公司搞商業開發了……”吳柱平說。

　　記者調查了解到，早在2006年11月，南京市國土局就掛出了出讓公告，將此地塊掛牌出讓。2007年1月，江蘇蘇寧置業公司僅出資1000萬元就受讓這一面積為1.27萬平方米的黃金商業地。

　　南京市國土局認為，出讓這一地塊是為了實施舊城改造的需要，符合公共利益。其中土地出讓和建設用地的批準行為是根據城市規劃要求，經南京市政府批準的，符合建設用地審批程序。南京市規劃局給蘇寧置業公司頒發了《建設用地規劃許可證》，南京市國土局頒發了《建設用地批準書》，南京市房管局則頒發了《拆遷許可證》。

　　此后由于未進入實質性的拆遷程序，此拆遷許可證被三次延期。直至近日，拆遷公司才將有關拆遷事務通知地塊所涉及單位。

　　據了解，除了羅蒙公司外，這一地塊的拆遷還涉及馬鋼南京辦事處和通靈珠寶行等四家單位。這些被拆遷單位告訴記者，他們在接到拆遷通知之前，也未接到國土部門有關收回土地的決定書和告知書。

　　“其實，這個案子中最關鍵的問題是，國土部門在還未收回原使用者的土地使用權的情況下，直接把土地出讓給別人，這違反法定程序。”此案代理律師袁裕來說。

　　他把這個案子比成了土地“重婚”，他說，“在國土部門主導下，這一地塊還未與原使用者‘離婚’，就匆匆忙忙地讓它與另外一個使用者‘結婚’，這就是土地‘重婚’。”

　　就此案，記者走訪了南京市國土資源局土地利用處、政策法規處等相關部門，這些部門對“一地兩嫁”的程序問題均表示不便透露。

　　記者注意到，根據我國土地管理法和國務院《全面推進依法行政實施綱要》的有關規定，國土部門作出收回土地使用權之前，應該聽取原使用者的意見，如果涉及重大利益的，還應該舉行聽證會；作出決定后，應該作出《收回國有土地使用權決定書》，并送達當事人。

　　“一地兩嫁”民告官

　　“這類案件在司法實踐中比較普遍，在近幾年的舊城改造、房屋拆遷過程中，由于程序不到位或存在程序上的瑕疵，老百姓很容易就抓住‘一地兩嫁’這個問題。”一位資深法官說。

　　據悉，目前，全國各級法院行政庭和政府信訪部門，所接到的涉及房屋拆遷和土地出讓的行政案和信訪案逐年劇增，其中大部分案件涉及“一地兩嫁”這個關鍵的程序問題。

　　“在土地出讓中，有兩種情況下會出現‘一地兩嫁’的問題。”浙江大學行政法學教授章劍生說，一種是完全沒履行土地收回程序而直接出讓土地；另一種是履行了土地收回程序，但因不符合土地管理法和其他相關法律規定的收回前置條件，導致收回程序名存實亡，這種情況往往要等到老百姓提起行政訴訟后才會被發現和糾正。

　　那么，到底是什么原因使得這類案件逐年劇增呢？

　　“這類案子主要集中在舊城改造中，在舊城改造中，又主要集中在商業拆遷中。”一位資深法官說。

　　據悉，我國土地管理法明確規定了允許收回國有土地使用權的五種情況，但商業拆遷不包含在內。

　　“既然商業拆遷不符合土地管理法規定的國有土地使用權收回條件，一些地方干脆不履行國有土地使用權收回程序，而直接把土地出讓給開發商，導致民告官訴訟的出現；還有一些地方就將之改頭換面，想盡辦法讓它與公共利益相掛鉤，最終來實現商業拆遷的目的。這種情況也往往因為程序上存在難以掩飾的瑕疵，最終極有可能引發無窮無盡的行政訴訟。”章劍生說。

　　依法行政受考驗

　　“出讓在先，拆遷在后，這在我們行業里叫‘生地出讓’，這種出讓方式對我們開發商來講，存在很多不確定因素，最主要的問題就來自土地出讓中程序問題引發的行政訴訟，最后導致項目無限制拖延。”南京一位知名房地產開發商告訴記者，他也希望政府能把這些“麻煩事”解決在出讓之前。

　　據了解，全國很多地方政府為此專門成立了土地儲備機構，來解決這個問題。今年8月21日，湖南省長沙市政府正式提出了土地出讓建立“熟地”交易制度，其根本原則是“嚴禁未完成拆遷安置補償的土地供應市場”。

　　“其實，早在上世紀末，杭州、上海等地就開始實施土地儲備的方法，這種方法的確能在一定程度上解決‘一地兩嫁’的矛盾，但這終歸不能治標又治本。因為我們有關土地管理的上位法中沒有土地儲備的規定，因此土地儲備的做法只能算各地的‘土辦法’，而且一旦出現糾紛更是麻煩一大堆。”章劍生一語道破天機。

　　記者了解到，近幾年來，長三角地區的經濟飛速發展，土地增值幅度大，但不可否認，因土地問題帶來的矛盾和糾紛接踵而來，很大程度上影響社會的和諧穩定。

　　“今后如何逐步消除這些不穩定因素，很大程度上考驗著地方政府依法行政的能力。”章劍生認為，“我國土地管理方面的法律法規還是比較完善的，關鍵看在執行的時候如何把握依法行政和地方利益之間最佳的平衡點。”

　　據悉，在狀告南京市國土局的同時，羅蒙還一并把南京市房管局、南京市規劃局告上了法庭。(記者 丁國鋒 余東明）