專家指出,如果預算軟約束的問題不解決,允許地方政府發(fā)債只會令地方政府花錢更加大手大腳。“再說,現在地方政府是有任期的,一屆政府一套政策,往往也只顧本屆政府的利益最大化,一旦放開手腳,地方債務黑洞恐怕會越填越深。”

　　據消息人士披露:近日,一份由財政部牽頭起草的、有關加強地方政府債務管理的方案,已多方征求過意見,并提交到國務院等待批復。而為了專門負責地方政府債務的管理,財政部已在其預算司下新設立了地方政府性債務管理處,相關工作人員已初步到位。

　　此外知情人士告知,從今年初開始,財政部便已著手研究和制訂《關于加強地方政府債務管理暫行條例》。此外,財政部還專門設立了一個大型的地方政府債務管理的課題組,并專程到地方調查摸底各地方政府負債情況。該課題組還對美國、日本、巴西等國地方債的管理模式、管理機構和懲罰機制進行過專門考察。

　　那么這是否意味著,在孕育了七八年之久后,“地方政府發(fā)債”終于出現了政策胎動的跡象?尤其值得追問的是,相關決策層是否已為“誰來發(fā)、誰批準、誰控制、誰來買、用在哪、拿什么還、怎么還”等諸多實際操作層面的矛盾問題找到了最優(yōu)解?

　　契機 “保增長”需要地方發(fā)債開閘門

　　“雖然目前允許發(fā)行地方債還有很大的風險,但從長遠看確實存在放行的必要性。我認為現在是個不錯的時機。”對于最近幾日快速流傳于市場的上述最新消息,中國社科院財貿所的一位專家覺得“合符邏輯”。

　　這位專家昨日接受本報記者采訪時分析說,按照中央最近明確提出“保增長”的部署,如何保障地方經濟的平穩(wěn)較快增長顯得極其重要,換言之,政策層面有必要做出新的調整———包括允許地方政府合法放債,以適應他們眼下遇到的融資難、貸款難的現實之困。

　　魏加寧是國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部的研究員,多年來一直在為“給地方債放行”鼓與呼。他告訴記者,自2000年以來,關于是否該允許地方政府發(fā)債的爭議便在各個層面強烈展開；時至2006年初,人們普遍預期該項政策會出現松動,但最終事與愿違———因為在隨后幾年里,不斷加溫的“投資熱”給政府的宏觀調控帶來了巨大壓力,在此背景下,顯然不可能放開地方債的“閘門”。

　　知名財稅專家、國務院發(fā)展研究中心的倪紅日也一直主張發(fā)行地方債和開征特殊地方稅種,從而促進地方經濟的平衡發(fā)展。在倪紅日看來,與此前改革方案反復研究并被多次推遲所不同的是,在國內經濟增速持續(xù)回落、國際經濟環(huán)境繼續(xù)惡化的大背景下,“保增長”的官方目標,有望為地方債放行烘托出一個難得的契機。

　　此外專家們還認為,官方在目前這個時點醞釀推出“地方債”,有望與今年開始實施的土地出讓金納入預算內的規(guī)定相互作用,從而對規(guī)范地方財政構成、渠道都大有裨益。

　　現狀 地方債務正在滾雪球

　　與“地方債”相提并論的是“地方債務”。不難發(fā)現,近年來,無論是研究人士還是地方官員,他們鼓吹允許地方債放行時始終都會拋出這樣一個理由:各級地方政府債務數額不僅不明朗,而且還在不斷滾雪球。

　　據魏加寧介紹,國務院發(fā)展研究中心地方債務課題組此前對我國各級地方債務進行了一次初步摸底。據他們的粗略統計,目前,我國地方政府債務至少在1萬億元以上,其中,地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負債總額在2200億元左右,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債400萬元。

　　河北省的一位縣級官員在接受記者采訪時表示,他所在地方的財政狀況不容樂觀,尤其是在現行分稅制格局下,要確保當地經濟和社會事業(yè)平衡發(fā)展,僅靠現有經濟來源和中央轉移支付是難以為繼的。他說,“債務是越來越大,門路是越來越少,償債的希望是越來越渺茫”。

　　備感債務壓力沉重的不僅僅是上述河北地方官員,全國百強縣之一的浙江中部城市東陽市的相關官員也同樣備感無奈。據東陽市方面提供的一份財政預算報告,截至2005年底,東陽市的政府性負債達到了24.11億元,其中市本級負債21.61億元,街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債2.50億元。

　　“如果不給地方政府正規(guī)的融資渠道,想堵是堵不住的。”魏加寧認為,只有允許地方政府發(fā)行債券,才能改變地方政府在發(fā)展與融資瓶頸之間的矛盾。

　　作用 防止變相發(fā)債釀成債務風險

　　“自1998年之后,隨著土地財政的勃興,地方政府的主要融資通道更多來自于土地。”魏加寧進而認為,只有允許地方政府發(fā)行債券,才能打破由銀行、地方政府和土地開發(fā)商形成的利益共同體。

　　他指出,盡管目前國家不允許發(fā)行地方債,但某些地區(qū)早就有了變相的地方債。有的地方政府繞開政策限制,成立一個國有公司,再以公司的名義進行融資。“發(fā)行者不是地方政府,但公司一旦發(fā)生債務危機,一定是政府承擔支付責任”。

　　另有專家指出,一方面,國家嚴格執(zhí)行《預算法》,要求“除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”,但另一方面,對于某些地方又“網開一面”,譬如上海的磁懸浮項目、北京的奧運項目以及某些城市的地鐵、路橋項目,從嚴格意義上說其性質都屬于地方債。

　　“有的放行,有的不放行———盡管放行的能給出一個比較合理的理由,但是這顯然讓不少地方政府認為不公平,在法律面前不平等。”中國社科院財貿所的上述專家直指,正是這種法律執(zhí)行層面出現的“偏袒”,加劇了本身就防而難防的暗度陳倉之路。

　　國家發(fā)改委宏觀經濟研究院的李軍杰在受訪時分析稱,幾乎所有地方政府舉債都是多頭進行。“有的是政府直接運作,有的是通過財政、發(fā)改委等部門運作,還有的是通過政府所屬的投融資公司運作。”在他看來,一方面不能走正常程序發(fā)債,另一方面又曲線多元化舉債所可能造成的后果,是地方政府承擔的各種顯性、隱性債務還將急劇膨脹。

　　倪紅日也指出,盡管現行的《預算法》等有關法律中,嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債,但事實上,各級地方政府為滿足地方財力需要,運用變通手段,以開征各種基金、增加收費項目和提高收費標準、轉移土地出讓金、高成本融資、拖欠民工工資等各種方式舉債。

　　倪紅日直指,各級地方政府“正門不通走旁門”的不規(guī)范發(fā)債或“準債務融資”行為,由于缺乏法律依據,對于今后建立有效的償還機制和決策責任機制都埋下了隱患,極容易釀成新的債務風險。

　　“從總體上看,發(fā)債權、稅收立法權高度集中于中央,由此帶來的調控缺乏靈活性、管理體制僵化、經濟效率低下等諸多問題,在很大程度上制約了政府職能作用的發(fā)揮。”她進而認為,改革高度集中的發(fā)債權、稅收立法權劃分體制勢在必行———從長遠發(fā)展來看,適度下放發(fā)債權和稅收立法權,確立地方發(fā)債權、地方稅收立法權十分必要。

　　焦點 地方舉債誰監(jiān)督

　　中國社科院金融所研究員劉煜輝也極力主張開啟“地方債”之閘門。他認為,此舉是推進我國金融體制改革,建立規(guī)范化的地方政府融資渠道,解決包括房地產在內的我國經濟難題的關鍵所在。

　　在劉煜輝看來,允許地方政府發(fā)債能直接把責任加到政府身上,地方政府和債權人之間直接形成了一種約束關系,如果債權人是本市民眾更好,地方老百姓直接對政府形成一種監(jiān)督壓力,這將促使地方政府更有效使用這些資金,且相關的信息會更透明,也更容易監(jiān)督地方政府的舉債行為。

　　但質疑聲極大。不少專業(yè)人士尖銳地指出,在各級政府產權模糊的條件下,在中央政府和地方政府事權難以明晰的情況下,允許地方政府發(fā)債,地方政府自然是根據需要盲目發(fā)行債券,而不會首先考慮債務償還和使用效果問題。

　　“地方債券的發(fā)行仍需具備一定的條件。首先,是中央和地方相互獨立的分權財政體制；其次,是地方政府的監(jiān)管約束體制。”持反對意見的受訪專家認為,“地方政府發(fā)債”的一個至關重要的前提是“預算約束”硬起來。

　　網民 放行時機還不成熟

　　此外,記者從近日各大論壇也注意到民眾對“地方債”的強烈質疑。不少人認為現階段賦予地方政府“發(fā)債權”時機還不成熟。其中有觀點認為,實施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡———實施地方債,經濟發(fā)達地區(qū)不僅“應債資源”豐富,而且還會吸引不發(fā)達地區(qū)的資金通過購買債券流向發(fā)達地區(qū)；而落后地區(qū)為了防止本地資金的外流和吸引發(fā)達地區(qū)資金流向本地,就會提高本地區(qū)的地方債的收益率。反過來,又會使發(fā)達地區(qū)的地方政府提高其地方債的收益率。(記者鄭春峰)