本報記者獨家專訪中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文　

　　十七屆三中全會有關農村土地管理制度改革的政策指向

　　兩個“最嚴格的制度”相配套，土地管理更加嚴格規范

　　記者：黨的十七屆三中全會前，各方面對下一步農村改革的議論集中在土地制度上，國內外有很多猜測，各類媒體也是持續熱炒，這個話題為什么有這么高的關注度？

　　陳錫文：這么多人關心中國農村的土地制度，第一說明它非常重要，第二說明現行的土地管理制度確實存在缺陷，需要繼續改革和完善。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)出臺前，我看到不少報道，有媒體把農村土地制度改革叫第三次土改，或者是新土改，說是要試行土地的私有制，推行土地的自由買賣等等，在輿論上搞得大家比較迷茫、混亂。我出去吃飯，連餐館的服務員都問：是不是我們在外面打工,家里的地要收回去了？《決定》發布之后，大家已經看到，并沒有這些內容，那些猜測是沒有根據的。

　　記者：《決定》發布之后，說實行土地私有、自由買賣的沒有了，但各種解讀還是五花八門，您認為十七屆三中全會關于農村土地制度改革的基本政策指向是什么？

　　陳錫文：三中全會對農村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要，應該全面把握。如果說最基本的政策指向，那就是對土地的管理更嚴格更規范了。《決定》提出，要堅持兩個最嚴格的制度，第一個是最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線；第二個是最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。僅有最嚴格的耕地保護制度是不夠的。即使不增加耕地占用，也不能超越國家的宏觀控制，計劃外增加自己的建設用地。

　　這兩個制度配套進行雙邊約束，實際對整個中國的土地管理是一個非常嚴格的要求。原因很簡單,首先，我國人均土地非常稀缺，我們現在的耕地面積已經降到了18.26億畝，人均耕地面積只有一畝三分八，只相當于世界平均水平的40%，再減少確實會危及國家的糧食安全乃至于社會穩定。在過去的11年中，我國耕地的總面積已經減少了1.25億畝，超過了一個河南省的耕地面積。其次，建設用地是投資的載體，是宏觀調控的閘門。相當長的一段時間內，為什么那些高耗能、高污染的企業下不來？很重要的就是跟超計劃的建設用地供給有關系。

　　土地承包關系“長久不變”是一大亮點

　　土地流轉政策已實行多年，并非首次提出

　　記者：《決定》中對于農村基本經營制度強調要穩定，這似乎是一貫的基調，您認為其中最大的亮點是什么？

　　陳錫文：《決定》中提出，現有的土地承包關系要保持穩定并長久不變。“長久不變”是這次文件的一大亮點。農村改革后，1984年中共中央1號文件提出了土地承包期延長到15年，1993年中共中央11號文件又提出土地承包15年到期后再延長到30年。現在順應農民的期盼，提出土地承包關系“長久不變”，這件事情意義非常重大。這顆“定心丸”吃了，農民才會珍惜土地，投資土地，放心自主地流轉土地。現在應該認真考慮的是怎么讓土地承包經營權做到長久不變，《決定》明確提出，要搞好農村土地確權、登記、頒證制度。沒有這項制度，一代人、兩代人，再往下就沒有人搞得清楚了。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，就是要依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。

　　記者：現在還是有許多人把注意力放在土地流轉上，他們認為，這是中央首次允許土地承包經營權流轉。

　　陳錫文：這是很大的誤解。在黨的文件中,土地承包和土地承包經營權流轉一直是放在一起講的。1984年1號文件，講延長土地承包期，也講鼓勵耕地向種田能手集中；1993年11號文件，講土地承包15年到期后再延長到30年，也講允許農民依法、自愿、有償地流轉土地承包經營權。2002年全國人大常委會通過《農村土地承包法》，那里面有整整一節12個條款是講怎樣依法、自愿、有償地流轉農村的土地承包經營權。這個事情農民在實踐中已經干了20多年了！就說不久前胡錦濤總書記考察的安徽小崗村，在這個大包干的發源地，農民的地已經有1/3流轉了。只有產權清晰穩定，流轉市場才能健康發育。這些年為什么流轉市場發育不起來？很重要的一點就是農民的土地承包經營權不夠穩定。

　　過去我們的職能部門主要是管承包合同的登記，今后要給需要轉出、轉入土地的農民提供平臺，提供信息，進一步加強土地承包經營權流轉的管理和服務。當然，在土地流轉過程中，要堅持三個“不得”：不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。如果農民有更好的就業機會，有更高的收入,有更可靠的保障,他會自愿離開土地,這是一個自然的過程。

　　記者：《決定》發布之后，有不少人問，征地制度要改革，以后要逐步縮小征地范圍，城鎮規劃圈外的公益性用途才能征地,那非公益性項目用地是不是不用通過土地管理部門，只要跟農民商量就可以直接買了？

　　陳錫文：這一點應對社會廣為宣傳，農用地轉為非農用地、任何建設性用地必須是在嚴格管制的前提下，照樣要符合規劃、納入年度建設用地計劃。《決定》對征地制度、農村集體建設用地的開發和經營、逐步建立城鄉統一的建設用地市場等提出了改革的方向，這是一個很重大的改革決策，非常有意義。但是《決定》也明確指出，要抓緊完善相關的法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度的改革。只有等具體的實施細則出來后，才能規范推進。否則，由于各個方面存在對建設用地的需求饑渴癥，可能會失去控制。

　　討論研究土地管理制度應該在一定的前提下進行

　　從國情出發，尊重前人經驗和現代國家一般規律

　　記者：現在，研究農村土地制度的人很多，專家學者爭論得很激烈，有些觀點相去甚遠，對此您怎么看？

　　陳錫文：有這么多人關心農村土地制度的改革，這是好事。但是由于土地這個要素非常特殊，在很多方面有別于一般的經濟要素和自然資源，所以在任何國家，土地制度的確立都有一定的前提。不確定前提就沒有辦法討論問題。從我們國家的實際狀況來看，我覺得至少有三大前提：

　　第一個前提,必須有利于推進科學發展、促進社會和諧。具體地說，第一層含義就是必須有利于守住18億畝耕地紅線；第二層含義是在城鎮化、工業化的過程中，切實保障農民的合法權益，真正使被征地農民的生活水平不下降、有提高，長遠生計有保障；第三層含義是要有利于國家宏觀調控目標的實現，建設用地不能突破總供給量。這關系到轉變經濟發展方式、調整經濟結構和保障經濟安全。

　　第二個前提，土地的管理在任何現代國家都有其特殊規律，我把它概括成為四句話：第一是統籌規劃；第二是分類管理；第三是用途管制；第四是嚴格審批。有人以為,在市場經濟國家，土地所有權可以決定一切。實際上，對土地的利用，現代國家從來都是用途管制超越所有權。不能因為土地是你的,你想怎么用就怎么用。當然，規劃形成必須科學嚴密，并通過民主程序，做到公開公正，為絕大多數老百姓認可，一旦確定下來，就具有法律效力，政府和任何用地者都不能違背。

　　第三個前提，經過30年的探索，在土地管理方面，我們已經有了一套法律法規和政策體系，要從當前的實際出發去研究，這套制度在什么地方、哪個環節存在問題和毛病，怎么樣改革和完善，而不能無視它的存在。

　　同時，還要有一些基本常識才能討論。有的學者認為，農田和城市建設用地，森林和草原都可以不加區分地想怎么用就怎么用，這樣問題永遠也討論不清楚。我們國家城市和農村的土地是兩種所有制，僅僅一個農村集體建設用地，就涉及很多類型，有福利型的宅基地，有公益型的小學校用地等，也有經營型的鄉鎮企業用地等，把這三類混到一起改，豈不亂套？

　　與土地有關的改革試驗涉及農民切身利益

　　應按程序，有預案，在可控的范圍內穩妥進行

　　記者：現在全國各地有不少涉及土地的改革試驗，改革就難免會突破現行的一些政策法規，試驗就有成功和失敗兩種可能，怎樣處理改革與規范、試驗與推廣的關系？怎樣規避試驗的風險？

　　陳錫文：從試驗當中提取規范性的政策，這是我們黨領導農村改革的重要經驗。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，就是從農民的創造中提煉和升華為我國農村的基本經營制度的。我贊成搞改革試驗，但是，有一點要說明，我們已經初步形成了一個法律法規的體系，和30年前相比,這是很大的不同之處。我認為，現在搞改革試驗應該遵循幾項原則：

　　第一個原則：講程序。承擔試驗，要經過批準。比如重慶、成都的試驗是國務院批準的，天津的試驗是國土資源部批準的。確定下來要做的試驗，如果要突破現行法律法規和政策，就要獲得制定這些法律法規和政策的部門認可、批準。否則制定法律法規和政策還有什么用？

　　第二個原則：可控。既然是試驗就必須掌握在可以控制的范圍內。例如說這個試驗項目在多大范圍內進行？一個村，一個鎮，還是一個縣？報了什么，批了什么，必須在這個范圍內執行。一失控就無所謂試驗了。

　　第三個原則：要有預案。既然是試驗，就可能成功也允許失敗。成功了皆大歡喜。如果試驗失敗怎么辦？我們國家干部、研究人員去幫助試驗，失敗了沒關系，轉身回到城里了。但是參與試驗的農民怎么辦？一定要建立一套機制，承擔起對參與試驗農民在試驗失敗后的責任。

　　第四個原則：應當相對封閉。在封閉的范圍內試驗，冷靜觀察，實際操作，看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗，目的就是要減少社會震蕩。

　　當試驗到一定程度，各方面都認可了，驗收之后報黨中央、國務院，獲得批準之后在全國推廣。在此之前，不應該急于宣傳推廣，這是承擔改革試驗的責任。農村土地問題涉及千家萬戶，稍有偏差，就會引起大的震動，使農民感到憂心，甚至讓農民遭受利益損失。做決策也好，做試驗也好，做報道也好,凡是關系到廣大農民切身利益的事情，我們都應當慎之又慎。本報記者 江 夏