企業(yè)國有資產(chǎn)法“破繭而出”，使我國數(shù)十萬億國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題實(shí)現(xiàn)“有法可依”，但這只是國資立法的第一步

　　10月28日，歷經(jīng)十五載，跨越三屆全國人大的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》終于高票通過，國家主席胡錦濤簽署主席令予以公布，將于明年5月1日起施行。

　　此前，在我國的各項(xiàng)法律法規(guī)中，并沒有針對國有資產(chǎn)界定、管理和使用的立法，可以說，企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺填補(bǔ)了這一歷史空白，也標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)保護(hù)將開啟新篇章。

　　多年來，國有資產(chǎn)的快速流失，已成了困擾改革與發(fā)展的一個日益嚴(yán)重的問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，加快國有資產(chǎn)管理體制改革，強(qiáng)化對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，建立約束機(jī)制，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失，已是經(jīng)濟(jì)管理工作的當(dāng)務(wù)之急。而此部法律的頒布實(shí)施，能否切實(shí)將國有資產(chǎn)管理好、運(yùn)用好、保護(hù)好，把國有資產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好，堵住國有資產(chǎn)流失的“黑洞”，成為各界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　立法實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)突破

　　在中國，國有資產(chǎn)分布廣泛，既有經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)，又有行政事業(yè)性資產(chǎn)。其中，經(jīng)營性國有資產(chǎn)比重高，市場化取向也最為明確。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年，中國共有國有企業(yè)11.5萬戶，資產(chǎn)總額35.5萬億元。自1984年擴(kuò)大國企經(jīng)營自主權(quán)之日起，中國的國企改制已走過二十多年的歷程，盡管國家逐漸加大了防止國有資產(chǎn)流失的力度，但國有資產(chǎn)流失的案例仍層出不窮。在國有資產(chǎn)領(lǐng)域，長期缺少一部專門的法律進(jìn)行調(diào)整。

　　“歷經(jīng)15年的艱辛起草后，企業(yè)國有資產(chǎn)法終于得以面世，既體現(xiàn)了該法律的復(fù)雜性，也體現(xiàn)了出臺這樣一部法律的緊迫性”，全國人大常委會國資法起草組成員之一、中國政法大學(xué)研究生院副院長李曙光教授在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)指出，這部法律的出臺，標(biāo)志著我國數(shù)十萬億國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題實(shí)現(xiàn)“有法可依”，這從根本上解決了國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律依據(jù)，“之前連什么是國有資產(chǎn)都沒有定義，沒有法律，很多資產(chǎn)不明不白地流失了”。

　　企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺經(jīng)歷了曲折的立法過程。從立法進(jìn)程來看，起草于1993年的企業(yè)國有資產(chǎn)法，一直以來由于對國有資產(chǎn)范圍的劃定和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位等問題爭議過大，經(jīng)歷了立法機(jī)關(guān)的多次調(diào)研、討論和修改，其名稱也隨之由曾經(jīng)的“國有資產(chǎn)法”而被改動。2007年12月，十屆全國人大常委會第三十一次會議對該法草案進(jìn)行了初次審議，2008年6月，十一屆全國人大常委會第三次會議再次對其草案進(jìn)行審議，時(shí)至今日已是第三次審議。

　　“經(jīng)過第三次審議后出臺的法律，在國有企業(yè)的資產(chǎn)流動性問題、國資委的定位問題、關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益等重大事項(xiàng)都取得了突破”，對此法的新意，李曙光這樣分析道。

　　首先，從法律的范圍和適用性來看，此次出臺的企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)定，所稱國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。這一條文明確包括金融企業(yè)國有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國有資產(chǎn)都適用本法規(guī)定。

　　談及此，李曙光告訴本刊記者，把金融國有資產(chǎn)納入企業(yè)國有資產(chǎn)范圍，“這是很大的一個亮點(diǎn)，也是最后審議取得的重大突破。這對今后國有資產(chǎn)的整合以及整個國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略調(diào)整都具有積極意義”。

　　鑒于金融資產(chǎn)的特殊性，同時(shí)也為了與現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管體制相銜接，企業(yè)國有資產(chǎn)法也在附則中規(guī)定，金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。這樣就使金融企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管既適用于本法，又與商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法、保險(xiǎn)法等金融類法律和有關(guān)行政法規(guī)對金融企業(yè)監(jiān)管的特別規(guī)定相銜接。

　　其二，權(quán)責(zé)明確助推國資保值增值。目前，履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要是各地國資委，但對于國資委的定位問題一直是各方爭論的焦點(diǎn)。“國資委應(yīng)成為一個‘純粹的’、‘干凈的出資人’，即剝離其本不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督管理的職能，只履行出資人的職責(zé)，而不承擔(dān)其他的義務(wù)”。談及此，李曙光告訴記者，企業(yè)國有資產(chǎn)法明確了國資委職能，為國資委行使職權(quán)提供了保障，明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”。但同時(shí)，為了進(jìn)一步推動市場化改革，法律還要求國資委等機(jī)構(gòu)除履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，這就將其監(jiān)督管理職能剝離出來，有助于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“政企分開、政資分開”，有利于國資委集中精力做好國有資產(chǎn)的保值增值，做一個稱職的“老板”。

　　第三，公開公平公正成為防止國有資產(chǎn)流失的核心原則。在實(shí)踐中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項(xiàng)是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。

　　李曙光分析說，針對這些國有資產(chǎn)流失的癥結(jié)，企業(yè)國有資產(chǎn)法對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)作了專章規(guī)定，并從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個方面進(jìn)行詳細(xì)約束。“嚴(yán)防‘暗箱操作’，公開公平公正”成為防止國有資產(chǎn)流失的核心原則。

　　接受采訪的研究者認(rèn)為，法律從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會監(jiān)督四個方面構(gòu)筑了全方位的監(jiān)督體系，程序合法，渠道公開透明，才能夠真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管。

　　第四個亮點(diǎn)在于法律上確立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。

　　全國人大常委會委員、內(nèi)務(wù)司法委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時(shí)說，長期以來國有資本經(jīng)營收入沒有納入預(yù)算。而這次的法律中規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算案單獨(dú)編制，納入本級政府預(yù)算，報(bào)本級人民代表大會批準(zhǔn)，可以改變長期以來國有企業(yè)、國有資產(chǎn)所有權(quán)的虛置問題，也能夠真正體現(xiàn)全民所有、國家所有。“國有資本經(jīng)營預(yù)算最終得以在法律中通過，是一個重要的亮點(diǎn)”，辜勝阻這樣對本刊記者說。

　　此外，針對如何選好人、管好人，企業(yè)國資法還對國家出資企業(yè)管理者的選擇和考核作了專章規(guī)定，明確履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)可以任免或者建議任免企業(yè)的高級管理人員。

　　采訪中，研究者們表示，此舉將有助于加快培育國企職業(yè)經(jīng)理人制度，督促企業(yè)管理者更有法律意識和管理意識。從而防范人為因素造成的國有資產(chǎn)流失。

　　國資流失之“殤”

　　國有資產(chǎn)范圍很廣，而此次的立法將焦點(diǎn)集中在經(jīng)營性國有資產(chǎn)上，對此，在受訪的研究者看來，這是因?yàn)榻?jīng)營性國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實(shí)踐中迫切需要專門立法的問題突出，而各方面對國有資產(chǎn)的關(guān)注，也主要是集中在確保企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值上。

　　從實(shí)踐中來看，國有企業(yè)改革進(jìn)程中，有些地方、有些國有企業(yè)也出現(xiàn)了將國有資產(chǎn)低價(jià)折股、低價(jià)出售，甚至無償分給個人，或者以其他方式和手段侵害國有資產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象，造成國有資產(chǎn)流失，這使其立法的迫切性更為凸顯。

　　在近期，因國企高管腐敗導(dǎo)致國資流失的案例令人震動。古井集團(tuán)原董事長兼總裁王效金正是從創(chuàng)業(yè)型國企掌門人淪為貪腐分子的道路上，一路走到黑。雙輪集團(tuán)原董事長兼總經(jīng)理劉俊卿、金蟾集團(tuán)原董事長兼總經(jīng)理尹西才、皖能集團(tuán)原董事長兼總經(jīng)理張紹倉等創(chuàng)業(yè)型國企掌門人，都有著類似的軌跡。在這些案例背后顯示出，國企“掌門人”監(jiān)管缺失給國資造成嚴(yán)重?fù)p失。

　　國有資產(chǎn)的流失包括國有資產(chǎn)管理過程中的流失，資產(chǎn)投資經(jīng)營過程中的流失，企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)變更過程中的流失，企業(yè)經(jīng)營管理過程中的流失，企業(yè)財(cái)務(wù)管理過程中的流失，企業(yè)營銷過程中的流失，企業(yè)管理決策中的流失，企業(yè)科研技術(shù)成果開發(fā)利用中的流失等。

　　在國企改革中，國有資產(chǎn)流失一直呈上升趨勢。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，僅從1982年到1992年，由于各種原因造成的國有資產(chǎn)流失、損失高達(dá)5000多億元。這個數(shù)字大約相當(dāng)于1992年全國國有資產(chǎn)總量26000多億元的1/5，比1992年財(cái)政總收入4185億元還多800多億元。

　　正因如此，近年來，以健全制度、堵塞漏洞、切實(shí)維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益、保障國有資產(chǎn)安全、促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)鞏固和發(fā)展的呼聲更高。每年都有許多全國人大代表提出盡快制定國有資產(chǎn)法的議案、建議。企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺將為國有資產(chǎn)構(gòu)建一道“防火墻”。

　　國資保護(hù)尚在探索中前進(jìn)

　　企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺，填補(bǔ)了國資立法的空白，有利于確保對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行全面規(guī)制。但是，李曙光對本刊記者表示，“法律具體落實(shí)到什么程度還有待觀察。”他認(rèn)為，此法需要進(jìn)一步完善。在具體的細(xì)節(jié)和可操作性方面還有待討論。

　　從立法范圍來看，國有資產(chǎn)范圍很廣，但該法立法范圍比較窄，只關(guān)注經(jīng)營性資產(chǎn)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)并沒有涉及。談及此，李曙光不無憂慮地告訴記者，當(dāng)前一些地方政府出于對財(cái)政的追求，對一些礦藏、海域等資源性國有資產(chǎn)隨意變賣，而且一直缺乏監(jiān)管。這對于本身資源就緊缺的中國來說，無疑會加重發(fā)展過程中因資源匱乏所帶來的壓力。

　　辜勝阻委員亦認(rèn)為，應(yīng)將本部法律適用的范圍擴(kuò)大到各類國有資產(chǎn)。

　　另一方面，從操作性上看，李曙光指出，法律中規(guī)定，其他政府部門也可以擔(dān)任出資人，“但像鐵道部這樣的機(jī)構(gòu)，本身存在政企不分、政資不分的情況，亟待改革，若還讓其當(dāng)出資人，也就在某種程度上承認(rèn)了現(xiàn)有的各部門各行其是的體制”，他認(rèn)為，目前的國有資產(chǎn)有一部分還分屬在各部委，并沒有劃歸國資委，這為下一步的改革增添了難度。

　　此外，將國資委的監(jiān)管職能剝離出來后，這部分監(jiān)管職能到底給誰，也尚未完全解決，履行監(jiān)督職責(zé)的主體不夠明確也是存在的問題之一。

　　“應(yīng)該看到，國有資產(chǎn)保護(hù)的路還很長，國資立法能走一步就前進(jìn)一步”，在李曙光看來，應(yīng)該相對于國有資產(chǎn)長期的法律缺失來說，企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺已是歷經(jīng)風(fēng)雨和曲折后的成果，來之不易。“應(yīng)分步立法、逐漸推進(jìn)，這部法律僅僅是起步”，李曙光如是說。(王仁貴）