“以公開為原則，以不公開為例外”——在國內省級政府中，上海第一個推行政府信息公開制度，2004年5月1日，《上海市政府信息公開規定》開始實施。4年之后的2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》開始實施。

　　自2004年上海的《規定》實施至今，政府信息公開的“民告官”行政案件，上海已經有近400起，居全國首位。

　　“上海的規章比較超前，司法救濟渠道也比較暢通，較早培育了市民維護自己知情權的意識”，華東政法學院教授、行政法專家鄒榮說。

　　400起“民告官”案件，折射了什么樣的政府信息公開狀況？且聽先行者上海的“心路歷程”。

　　1起政府敗訴

　　13例和解撤訴

　　上海市高級人民法院行政庭庭長殷勇介紹說，這近400件案件中，絕大多數是針對依申請公開信息行為，也有極個別案件是針對政府主動公開信息行為，即認為某信息應屬于政府主動公開的信息而政府尚未公開。

　　這些案件中，有1起政府敗訴；有13起案件以和解撤訴；其余案件法院均駁回，“民告官”以敗訴告終。

　　唯一一例政府敗訴案件，敗訴方是上海市科學技術委員會。今年5月15日，獅頭染料公司向上海市科委提出申請，要求公開上海市高新技術企業(產品)認定辦公室自1994年起至今認定上海市染料研究所(現上海市染料研究所有限公司)“上海市高新技術企業”的程序及相關材料。上海市科委受理后，于同日作出《政府信息不予公開告知書》，認為該信息屬于商業秘密或者公開可能導致商業秘密被泄露以及在調查、討論、處理過程中的政府信息，不應予以公布。獅頭染料公司不服遂起訴。

　　上海市黃浦區法院審理后認為，依照《政府信息公開條例》及《上海市政府信息公開規定》，申請公開的政府信息中含有不應當公開的內容，但是能夠區分處理的，應當告知當事人可以部分公開及其獲取方式和途徑。獅頭染料公司申請的有關政府信息內容并不能全部被商業秘密或者正在調查、討論、處理過程中的信息所涵蓋。科委對此未作甄別和區分處理，而是均不予公開，違反了《政府信息公開條例》的規定，黃浦區法院判決撤銷科委作出該《告知書》的具體行政行為。

　　司法判斷基準

　　迫切需要建立

　　《上海市政府信息公開規定》以及《政府信息公開條例》實施，大幅度提高了政府依法行政的意識和水平。如今，上海的所有政府部門都建立了專門負責信息公開的管理部門，完善了受理程序，并不斷梳理更新主動公開的目錄，政府的網上信息公開量也不斷增長。政府部門的“一把手”對信息公開也越來越重視。

　　法規實施過程中，上海也碰到不少難題。

　　首先，究竟何為政府信息，在司法實踐中還存在爭議。比如，領導的批件、內部請示過程中的上下級之間的函件，是否可以公開？這些都期待明確的法律規定。

　　其次，在依申請公開政府信息方面，上海市的《規定》對申請人的資格未進行任何限制，國務院的《條例》則有限制性規定，即“根據自身生產、生活、科研等特殊需要，申請獲取相關政府信息”。但這仍然是一個很模糊的標準，給政府及司法機關的自由裁量權很大。

　　殷勇說，在上海這400件案件中，絕大多數申請公開的政府信息與申請人本身沒有利害關系，出現了政府信息公開申請權濫用的現象。如上海靜安區一拆遷居民王某，就多次反復提出政府信息公開申請。自2007年底至今，上海市第二中級人民法院已受理王某為原告的一審政府信息公開行政案件16件；受理王某為上訴人的二審政府信息公開行政案件122件。

　　殷勇提出，應避免濫用申請權，他建議，一方面出臺細則明確原告資格；同時，政府也可以建立信息公開共享的網絡平臺。

　　行政法專家鄒榮則持不同看法：“只要是政府信息，人人享有原告資格，不一定要有利害關系”。鄒榮說，不應該限定原告資格，只要是知情權被侵犯，就有權利起訴。鄒榮還強調，現有法規規定的公民知情權的實現，還必須依賴相應的司法制度加以保障。為此，迫切需要建立政府信息公開的司法規則以及司法判斷基準。(包 蹇）