背景

　　2006年，湖南株洲市出臺《株洲市征地拆遷補償安置辦法》，其中規定：縣(市)范圍內征收土地涉及的拆遷房屋的補償安置辦法，由各縣(市)人民政府根據其社會發展經濟狀況，結合本地實際，自行制定。

　　焦點

　　縣級政府能否自定補償標準？

　　2006年12月，湖南省株洲市醴陵市政府對省道313沿線集體所有土地進行征地拆遷。按照醴陵市政府2005年制定的《關于房屋拆遷補償安置的決定》，對被征收土地上農民房屋的補償，磚混結構、自拆自建的，按最高等級補償，也只能給290元/平方米。

　　“290塊錢一平方米，現在到哪能買到房，就是自己造也不止這些呀。”對于這一標準，涉及到的140多戶農民覺得太低，并認為應該根據上一級政府株洲市的標準統一補償。2006年8月印發的《株洲市征地拆遷補償安置辦法》，最高等級的補償是540—550元/平方米。

　　可讓農民感到失望的是，查詢《株洲市征地拆遷補償安置辦法》，第四十條第二款規定：“縣(市)范圍內征收土地涉及的拆遷房屋的補償安置辦法，由各縣(市)人民政府根據其社會發展經濟狀況，結合本地實際，自行制定。” 因此有人認為，醴陵市政府制定的補償標準，有根據，算“合法”。

　　那醴陵市政府有無權力制定補償標準？株洲市政府的授權是不是越權？2007年10月以來，受相關農民委托，湖南金瑞律師事務所律師殷進文、言勇智以代理人身份，不斷提請對以上兩份“紅頭文件”審查。

　　2008年4月，株洲市政府法制辦出具書面審查意見，認為株洲市的文件已報請省人民政府批準同意，醴陵市政府按照株洲市的文件第四十條第二款的規定，根據其社會發展經濟狀況，結合本地實際，制定的拆遷房屋的補償安置辦法合法有效。

　　調查

　　省政府認定為越權授權

　　2008年10月，湖南省政府作出《湖南省人民政府關于修改〈株洲市征地拆遷補償安置辦法〉并重新報批的決定》，責令株洲市人民政府依法糾正《株洲市征地拆遷補償安置辦法》第四十條第二款的越權授權規定。

　　記者在該決定中看到這樣的表述：

　　土地管理法第四十七條第四款規定：“被征用土地上的附著物和青苗補償標準，由省、自治區、直轄市規定。”湖南省第九屆人民代表大會常務委員會第十四次會議通過的實施《中華人民共和國土地管理法》辦法第二十三條規定：“征用土地的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的具體標準，由設區的市、自治州人民政府依據本辦法提出，報省人民政府批準。”

　　根據上述規定，湖南省政府對《株洲市征地拆遷補償安置辦法》進行了審查，認為房屋屬“地上附著物”，株洲市這一“紅頭文件”授權各縣(市)人民政府制定征收土地涉及的拆遷房屋的補償安置辦法，違反了土地管理法、湖南省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法的相關規定，超越了市州政府法定職權，屬于越權授權。

　　有關工作人員表示，為維護法制統一和政令暢通，從源頭上預防和化解行政爭議，維護社會和諧穩定，根據《湖南省規范性文件備案審查辦法》的規定，湖南省政府作出了責令糾正的決定。目前湖南省政府尚未收到株洲市的正式反饋。

　　同時記者了解到，地級市政府授權縣級政府制定拆遷補償標準，不止株洲一個。湖南省在全國率先做出這一決定，無疑有利于防止制定拆遷補償標準的隨意性。

　　評點

　　紅頭文件違法是“污染水源”

　　宋功德(國家行政學院副研究員)：

　　由于公共管理的專業性、復雜性、易變性，我們將大量的執行性、試驗性和裁量性事項交給行政機關處理。對此，行政機關既可以一事一議，也可以針對一類事項創制規范性文件。相對而言，通過依法創制規范性文件來實施公共管理，有助于實現行政權行使的制度化、規范化和程序化，提高公共管理的可預期性，節減逐案處理的交易費用，避免一事一議因人情、情緒等不相關因素而違背平等對待原則，有助于保障公民合法權益。

　　不過，規范性文件一旦違背法治原則、法治精神和法律規定，那就會適得其反。較具體的行政決定而言，規范性文件的違法性更加隱蔽，因為它以制度形態出現；其危害性更大，因為它“污染了水源”；其消極影響更大，因為它破壞了法制統一性、損害了制度公信力。

　　行政機關制定規范性文件應當遵循國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定的合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責一致的基本要求，應當受制于“法未授權即不可為”原則，不能越權“授權”、越位管理。湖南省政府依據《規章規范性文件備案審查辦法》第十一條規定，責令株洲市人民政府依法糾正越權授權規定，是依法行政的必然要求，是對公民合法權益的切實保護。(黃慶暢）