———從楊湘洪出國考察滯留不歸事件說“亡羊補牢”

　　11月12日，從浙江省委傳出消息，因公率團出國考察滯留他國不歸的溫州市委常委、鹿城區委書記楊湘洪，已被開除黨籍、開除公職。被派往法國勸說楊湘洪歸國的有關部門負責人和醫生，已于11月11日返回國內。

　　客觀地說，楊湘洪出國“滯留”的行為屬個案，是個別現象，并不能代表或者從根本上影響我們干部隊伍的整體形象，并不意味著會引發“問題官員”利用出國考察機會滯留不歸或貪官外逃潮流。但楊湘洪的行為，在一定程度上損害了黨和國家的形象，造成了惡劣的社會影響和國際影響，同時也暴露了我們在干部隊伍的監管上仍然存在盲區和不足。結合類似事件，筆者談幾點體會和認識。

　　楊湘洪的行為違反出入境管理法律法規和外事紀律

　　目前，從媒體上披露的情況分析，楊湘洪滯留國外并不屬于因涉嫌犯罪而畏罪潛逃，而是違反了出入境管理法律制度、外事紀律等，屬于一般的違法和違紀行為。他違反了我國《公民出境入境管理法》、《護照法》和《公務員法》等國家法律的規定，而且，作為有一定級別的領導干部，也嚴重違反了黨中央、國務院近些年來頒布的一系列黨員領導干部、國家公職人員必須嚴格遵守的外事行政法律法規和外事管理紀律，因此其受到法律、行政法規、黨紀和政紀的相應制裁和處罰，是必然的。

　　從目前情況來看，最佳解決辦法就是“勸返”，即勸其返回國內接受組織的審查處理。楊湘洪“滯留不歸”事發后，溫州市有關方面采取這一措施，派員赴法國規勸楊湘洪盡快回國，值得肯定。

　　如果“滯留不歸”干部拒不接受勸返，我們可以采取一定的法律措施，借助國際法和相關國家的移民法，迫使或以強制手段讓其回國。根據有關國際公約和各國的移民法的規定，逾期不歸者屬于非法滯留，由于其不具有在停留國的合法身份，因此在處理上視為非法移民和偷渡者。根據“哪里來再回到哪里去”的國際法原則，各國可以

　　將其拘捕后，遣返或送回他所屬的國家。因此，我們也可以通過這一途徑，請求相關國家警察、移民或其他執法部門采取強制遣返或驅逐出境等方式迫使其回到國內。楊湘洪如逾期后仍拒絕回國，我國的有關部門可以向法國相關執法部門提出請求，由法國負責處理非法移民的執法部門將他強制遣返。此外，如果經進一步調查并有充分證據證明他還構成犯罪，還可以依據《中華人民共和國和法蘭西共和國引渡條約》，向法國提起引渡請求，開展引渡實踐。也可以采取其他刑事司法國際合作的措施，使其回國受審。

　　楊湘洪事件暴露出干部出境管理存在不足與漏洞

　　近年來，針對群眾反映強烈的一些黨政機關和部門巧立名目，以出國考察的名義用公款變相出國旅游等現象，黨中央、國務院頒布了一系列文件嚴厲禁止。前不久，中紀委、國家預防腐敗局等10部門掀起一場為期一年的禁止官員公費出國、出境旅游專項整治行動，但一些地方或部門并未嚴格執行。

　　從近些年我國貪官外逃的現象分析，持本人公務護照利用出國考察名義的出走或逾期不回比較突出，持普通護照(即因私護照)或港澳通行證出逃或經港澳出逃的比例也比較高。從前些年查處的相關案件來看，一些公職人員，尤其是中高級黨政領導干部，一人擁有多本因公或因私護照比較普遍。如江西省原副省長胡長清在案發時，辦案人員搜出由公安部門為其及其子女辦理的多本護照。后來，中央下發《關于黨政機關、司法公安部門人員出境、出國通行證、護照管理措施》，統一規范了縣處級以上領導干部出境通行證、出國護照管理，但執行中仍存在問題。

　　而從外逃的主體上看，近些年來，中高級領導干部特別是廳級干部外逃比較突出。如河南省煙草專賣局原局長蔣基芳、貴州省交通廳原廳長兼省高速公路開發總公司董事長盧萬里、浙江省建設廳原副廳長楊秀珠、云南省交通廳原副廳長胡星等。有關研究資料統計表明，出逃官員中有一半左右級別是廳級或副廳級。因此，應加強和改進公職人員，尤其是一定級別的官員出入境管理。筆者認為，對公職人員特別是對廳級干部出國考察應附加更加嚴格的審批條件。由地方省一級紀檢監察部門或中央直屬管理機關設專門審批部門，是一種較好的監管措施。

　　建立健全公職人員出入境管理和預防問題官員外逃的預警機制

　　首先，建立和完善黨員領導干部配偶子女移居海外的報告和備案制度。根據黨員領導干部重大事項報告制度的有關規定，黨員干部有義務將配偶子女移居海外并申請“綠卡”的情況向組織報告，故意隱瞞不報的，應當給予黨紀政紀處分。同時，要建立官員配偶子女出國留學、定居報告備案制度。

　　其次，應當盡快建立健全以財產申報為主要內容的領導干部廉政檔案制度。該制度不僅包括領導干部個人財產或收入情況，也應當包括領導干部的家庭財產、收入情況及家庭成員是否身在境外、是否在境外有存款或購置財產等各方面內容。賦予紀檢監察部門和司法機關查核監督管理的權力，對不如實申報的人員，給予黨紀政紀法律的處罰。

　　第三，認真執行《護照法》以及護照管理的有關規定，嚴格規范護照審批、簽發和管理。堅決杜絕和

　　嚴厲禁止一人擁有多本外交護照、公務護照(因公護照)或多本普通護照(因私護照)。發證機關及其工作人員違反規定，用虛假身份或姓名為公職人員或其他人員審批發放護照，屬于偽造或變造護照的行為，構成偽造證件罪，應當依法承擔刑事責任，如有受賄、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等其他犯罪行為，還應當數罪并罰。

　　第四，建立快速有效的邊控體系。通過出入境檢查截獲外逃貪官是防止貪官外逃的最后屏障，也是當前預防貪官外逃的主要手段。為了有效防堵外逃貪官于國門之內，必須建立起一個簡便、高效的邊控審批、協調機制，使相關部門的邊控請求能在最短的時間內到達出入境管理部門。

　　第五，建立信息共享機制。通過建立高效完備、廣泛共享、靈敏快速的信息共享機制，加強國際間的情報信息合作，及時掌握腐敗分子在國外購置地產、轉移資金、申請移民等重要信息，形成內外夾擊之勢，讓貪官外逃的目的難以得逞。

　　第六，加強反洗錢法制和工作機制建設。有效預防資產或資金非法外流，必須強化資產或資本跨境轉移的監測與控制，切實防范資產向境外轉移。特別是要健全和完善我國的反洗錢法律制度，強化資產或資本外流的監控，加強反洗錢國際合作。

　　第七，加強反腐敗國際合作，遏制貪官外逃現象。根據我國已批準生效的《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯合國反腐敗公約》等國際公約有關規定，總結我國反腐敗國際合作的實踐經驗，修訂和完善《引渡法》，制定統一的司法協助法等國際合作法律，修訂《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》有關國際合作的法律規定。加緊與有關國家，尤其是我國刑事外逃人員較為突出的美國、加拿大等西方國家談判和簽署引渡、司法協助和其他刑事司法國際合作條約。同時，認真研究有關國際法、國際慣例和相關國家的法律規定，積極探索和實踐無引渡條約情況下的引渡、遣返或其他引渡替代措施的運用。另外，充分利用《聯合國反腐敗公約》規定的國際合作機制，注重發揮好司法機關和公安機關，尤其是檢察機關在境外追逃追贓國際合作方面的作用，讓貪官逃到哪里都無立足之地。

　　(作者陳雷系法學博士、福建省人民檢察院高級檢察官)

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