加強對紀委書記的監督，避免監督者的監督權成為新的腐敗源頭，應成為民主政治建設中的必破之題

　　文/《瞭望》新聞周刊記者李松

　　11月20日，湖南省長沙市中級人民法院以受賄罪、巨額財產來源不明罪，兩罪并罰，一審判處郴州市原紀委書記曾錦春死刑，剝奪政治權利終身，并處沒收個人全部財產。

　　曾錦春，由一個紀檢官員，蛻變為徹頭徹尾的腐敗分子，以其特殊的身份和貪婪的本性，讓公眾心理震動——

　　1997年至2006年間，曾錦春利用擔任郴州市委副書記、市紀委書記的職務之便，單獨或伙同其妻和子女等人收受賄賂及索賄共計人民幣3151.84萬元，其中曾錦春單獨收受他人賄賂共計人民幣2639.4萬元，美元4.25萬元。此外，曾錦春還有折合人民幣共計952.72萬元的巨額財產不能說明其合法來源。

　　類似曾錦春的紀委書記腐敗案，并非個例。接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位人士認為，在監督機制不健全的情況下，近年來，有的紀委書記利用手中的特權，尋租乃至挾持公權為特權直接進入市場，化公權為私權，變公共資源為私利，已嚴重影響了紀委書記這一“黨內包公”的形象。盡管紀委書記搞腐敗只是少數，但其產生的危害遠遠大于普通官員腐敗。對擁有“特權”的紀委書記，應建立起內部和橫向監督機制，使其也在社會有效的監督范圍之列。

　　權力監督者的“腐敗效應”

　　紀委書記在我國紀檢機構中是核心領導。在一般人心目中，紀委書記是正氣、正直、正義、公平的象征。

　　但本刊記者調查發現，近年來有些地方紀委機關缺乏監督，紀委書記涉嫌腐化墮落、貪污受賄等方面的腐敗案件時有發生——

　　據報道，湖南常德市原紀委書記彭晉鏞、婁底市原紀委書記羅子光，因收受賄賂數十萬元先后分別被判有期徒刑16年、11年；2007年4月23日，安徽省肥東縣縣委副書記、紀委書記姜振華因涉嫌受賄罪、巨額財產來源不明罪，被合肥市中級人民法院判處有期徒刑8年6個月，并沒收個人財產8萬元；重慶市沙壩區原紀委書記鄭維因受賄罪，于2007年12月29日被法院判處13年有期徒刑……

　　受訪專家認為，紀委書記作為紀檢監察機關的“一把手”，如果不打擊貪官污吏，反而帶頭搞腐敗、干違法違紀的勾當，造成的社會負面影響，將具有明顯的“放大效應”。

　　首先，權力監督者的腐敗嚴重損害了黨和政府的形象和公信力。“作為權力監督者的紀委書記，本身是在代表人民、代表黨行使監督權，對其為政清廉的要求也應更加突出，標準應更高”，北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授接受本刊記者采訪時表示，“如果紀委書記也成了腐敗分子，就會比一般腐敗官員對社會造成的影響還要惡劣，必然對黨和政府在人民群眾中的形象和公信力造成極大損害。”

　　“紀委書記是專門負責紀檢的官員，專查其他問題官員。他們也搞腐敗，誰來監督其他腐敗的官員呢？”北京市宣武區的一位市民對記者說，“紀委書記也搞腐敗，產生的直接后果，是讓公眾喪失了對政府反腐敗的信心。”

　　其次，嚴重影響反腐進程，惡化官場生態環境。多位受訪者認為，紀委書記搞腐敗容易“上行下效”，帶壞官場風氣。腐敗的紀委書記，不但監督別人時沒有底氣，而且也容易蛻變成為貪官的保護傘，嚴重影響反腐進程。

　　本刊記者發現，近年來有的地方腐敗嚴重，大案要案查不出結果，反腐敗斗爭深入不下去，重要原因之一就是紀委書記本身搞腐敗。曾錦春所在的郴州市，出了個舞文弄墨的貪婪市委書記李大倫，出了個玩權、玩錢、玩女人的“三玩”副市長雷淵利，還出了個買官賣官、行賄受賄的宣傳部長樊甲生，以及住房公積金管理中心主任李樹彪等。這一窩貪官出現的原因，也許不能完全歸咎于曾錦春這個腐敗的紀委書記，但畢竟同曾錦春關系密切。

　　再有，嚴重破壞反腐體系，阻礙社會經濟的發展。紀委書記對法律法規非常熟悉，深諳辦案的套路、技巧，具有極強的反偵查能力和反審訊能力。所以落案的紀委書記現形，大多是意外的偶然因素使其暴露出來。比如2004年7月，齊齊哈爾市公安局原黨委副書記、紀委書記王瑞被起訴，也是因為一個轟動社會的黑社會性質組織案發，才查出他是這個團伙黑惡組織的“保護傘”。

　　“紀委書記知法犯法，他們對法律化、制度化、網絡化的反腐敗體系造成極大破壞”，國家行政學院政治學教研部龔維斌教授接受本刊記者采訪時表示，“紀委書記把紀律監督權當成了牟取私利的工具，把一些反腐措施變成了個人斂財的法寶，將導致畸形的官場生態。”

　　據報道，曾錦春為了打擊報復那些不聽“招呼”的人，對一些既不是黨員干部、又沒有公職的人也實施“雙規”。另外，他不但充當“惡礦保護傘”，還利用權力，對企業以“掛牌保護”為名，行收取“保護費”之實，搞得很多企業負責人無心生產，整天提心吊膽地打發日子。

　　監督籬笆為何扎不緊

　　在本刊調查中發現，目前對紀委書記監督的缺失，已經成為了黨務監督和行政執法監督的軟肋。如何加強對紀委書記的監督，避免監督者的監督權成為新的腐敗源頭，已經成為民主政治建設中的待破之題。

　　本刊記者查閱資料發現，《中國共產黨黨內監督條例(試行)》第六條規定，黨的各級委員會有權對同級紀委的領導班子及其成員進行監督。第五條還規定，黨內監督要與黨外監督相結合。黨的各級組織和黨員領導干部，應當自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監督。第十條還規定，黨員有權“檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，同消極腐敗現象作斗爭”。

　　“從理論上說，下級可監督上級，全黨可監督中央，并且寫入了黨章和條例，但在實際操作中不可能做到”，李成言認為，“按目前情況，對于紀委書記的監督，除了地方黨委、上級紀委敢監督外，沒有一個同級的機構能監督。但是上級紀委平時很少接觸下級紀委，存在信息不對稱的情形，很難起到監督作用。而且，上級紀委和地方黨委與下級紀委存在隸屬關系，上級護短、不好拉下情面的事情也常有發生。在黨委里，紀委書記一般就是常委，怎么監督？在這種體制下，紀委書記腐敗絕非偶然。”

　　在法律法規方面，“對紀委書記沒有監督”，北京石油化工學院人文社科學院楊鐘紅副教授對本刊記者說，“目前憲法只規定地方人大對‘一府兩院’的監督。2007年1月1日起施行的《監督法》也回避了對黨委及紀委的監督。”

　　龔維斌教授表示，“在現行的反腐敗體系中，紀委書記處于關鍵和核心地位。因此，從所處的領導地位上講，作為平級的檢察機關也難以對紀委書記進行有效的監督，其他機關更難以對紀委書記進行有效監督。紀委的地位、與同級黨委的關系以及對紀委的監督問題，需要認真研究并加以解決。”

　　“紀委書記難被平級機關和群眾監督，還在于紀委書記有‘雙規’特權”，云南省一位縣委書記曾對本刊記者坦率地發表了自己的觀點，“按照規定，紀委有權‘責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題作出解釋和說明’。但在實際操作中，雙規對象沒有界線，這并不局限于黨員。也就是說，紀委書記主導的‘雙規’，只要愿意，就可能落到任何人的頭上。于是，一個設計中的‘反腐利器’，極有可能變成有的紀委書記權力腐敗和牟取私利的工具。”

　　讓公眾權利來制約權力

　　實踐證明，如果反腐僅停留在把腐敗紀委書記拉下馬，給予懲處，而不改革或完善基本制度，那么拉下再多的腐敗紀委書記，也不會從根本上解決問題。

　　受訪專家認為，紀委書記落馬的這些案例，為預防權力監督者腐敗提供了一個人性的范本——不用制度制衡權力，注定只能走上寄望于“自律”的神話。應該將重點放在事先預防的環節上，對紀委書記的權力進行有效監控。

　　“要解決紀委書記權力監督的問題，需要抓住正確行使權力這個關鍵”，李成言建議，“首先，紀委書記的權力必須規范行使，紀委行使權力時要依照黨紀國法，特別是對于‘雙規’這種組織措施的行使，應當經過一定的程序和擁有相應的證據。其次，要規范平級的橫向監督與制約。紀委書記作為反腐官員，能否從制度上落實檢察機關對其監督的機制，在制度上落實新聞媒體對其實施監督的機制，以及地方黨委和人大的監督權力與機制。”

　　“對地方紀委進行有效監督應該雙管齊下，在建立健全內部監督機制的同時，還應重視黨外監督，一方面減少權力腐敗的發生幾率，另一方面促進內部監督的透明化、制度化與規范化。”北京中盛律師事務所杜立元律師接受本刊記者采訪時建議，“首先，加強群眾的輿論監督是對紀委有效監督的一個重要手段。其次，應當通過人大機關對(同級)紀委進行相應監督。雖然我國法律只明確了人大對政府、法院和檢察院“一府兩院”具有監督的權力，但根據《憲法》《人大組織法》和《黨章》的有關規定，地方紀委必須遵守憲法和法律、必須在憲法和法律的范圍內活動。在我國，各級人大及其常委會對憲法和法律的實施享有監督權，因此，人大機關應當對地方紀委的工作進行有效監督。”

　　“要使對權力的監督、制約能夠更加充分有效，尤其使監督的力量不僅作用于事后，而且能前移至事中事前。現在的監督都是事后監督，都是對結果的監督，但對過程的監督才是最重要的”，南開大學博士生導師齊善鴻教授接受本刊記者采訪時認為，“在我國反腐敗斗爭嚴峻的形勢下，應把反腐部門作為一個特別機構進行管理。一是推進紀委領導體制改革，實行垂直管理；二是推進輿論橫向監督。對地方紀委實行中紀委垂直管理，是給紀委書記反腐敗減少干擾；加強橫向社會監督，將包括新聞輿論在內的監督力量納入到紀委書記權力監督的體系中來，是讓紀委書記的權力得到有效監督。”

　　政協北京市十屆委員會副秘書長、中國民主建國會北京市委員會副主任委員曾廣宇對本刊記者說，“由于上級紀委掌握著特殊的資源和權力，對下一級紀檢干部的選拔、任用、監督、評價和任免以及日常的教育也是必不可少的環節。”

　　多位受訪者都認為，反腐敗不僅需要權力之間的相互制約，更需要拓展公開的社會性監督渠道。只有做好輿論監督、民眾參與式監督等“體制外”監督，才是減少紀委書記腐敗和完善反腐系統工程的有效途徑。