新聞背景:國家發展改革委、財政部、交通運輸部和國家稅務總局12月5日公布了《成品油價稅費改革方案(征求意見稿)》，方案將汽油消費稅單位稅額由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。明確改革方案將于2009年1月1日起實施。上述四部委當日發布公告，就改革方案向社會公開征求意見，征求意見時間至12月12日。

　　爭論不休緣于立法價值取向模糊

　　口喬新生

　　姍姍來遲的燃油稅改革方案，在社會各界引起了巨大的反響。可令人感到奇怪的是，這些討論不是集中在燃油稅改革價值取向本身，而是集中在燃油稅改革之后不同群體利益得失的計算方面。不同群體、不同階層對這項改革方案褒貶不一，甚至在同一個階層或者群體，有車族和無車族對這項方案也產生了巨大的分歧。

　　目前的改革方案，只能被稱作是一種“替代性”方案，它既無法解決公平效率問題，同時也無法解決環境保護的問題。這一方案具有以下三個特征:首先，實行定量征收，而不是按比例征收。每公升油增加一元錢，所有使用成品油的消費者，都必須繳納燃油稅。這個方案以形式上的公平，掩蓋了實質上的不公平。不少學者為農用機動車和其他不需要繳納養路費的用戶感到憤憤不平，這次改革，困難群體又一次成為了犧牲品。

　　其次，淡化了燃油稅征收對環境保護的積極作用，強調尊重現實，而不是立足長遠。假如燃油稅改革的目的是為了環保，那么，燃油稅的征收標準應該高于現行的標準，那些使用機動車的用戶，在污染環境、占用公共資源的同時，應當付出更多的代價。可是，無論決策者還是宣傳部門口徑似乎空前一致———征收燃油稅改革不會增加機動車用戶的負擔。這就讓人感到不可思議。既然征收燃油稅是為了與現在的油價保持一致，或者僅僅只是取代各類收費項目，那么，對現有的收費項目進行簡單合并，或者取消不合理的收費項目，或許是更加可行的制度安排。看來決策者不敢觸及強大的既得利益集團的切身利益。這就使得燃油稅改革變得可有可無，甚至人為地增加社會紛擾。

　　第三，征收燃油稅具有節約資源、可持續發展的意義，可是，改革方案既沒有考慮到資源的有效利用問題，更沒有理順我國不合理的自然資源分配關系。從性質上來說，燃油稅是一種不同于其他消費稅的資源消費稅。所以，征收燃油稅的目的，除了節約資源、保護環境之外，還有一種類似于經濟學上的地租性質。換句話說，凡是開采石油、生產加工石油產品的企業，都必須向資源所有人繳納地租或者租稅。在我國現有的稅收體制中，雖然有類似的稅收體制安排，但是，征收環節和征收的方法極不科學。開征燃油稅，就是要從根本上理順我國在自然資源開采和利用方面的各種利益關系。可是，決策者似乎只考慮到了消費者的承受能力問題，而沒有考慮到所有權人的利益保護問題。這就使得燃油稅很難從根本上保護地球不可再生的資源，也很難使國家的自然資源得到合理利用。

　　坦率地說，在討論有關燃油稅問題的時候，一些人把手段當做目的，把結果當成了原因，把所要解決的問題當做討論的前提。這就使得不同階層、不同群體在制度設計上各執一端，很難有效達成共識。

　　征收燃油稅的價值取向非常明確，那就是在石油資源十分稀缺的前提下，千方百計地提高石油資源的使用成本。征收燃油稅，可以在一定程度上降低無謂的損耗。在交通事業發展過程中，既要提高個人購置家用轎車的成本，又要增加家用轎車使用成本，逐步提高燃油稅的稅率，讓公眾習慣于使用公共交通工具，從而最大限度地節約資源、保護環境，提高公共交通設施的利用效率。

　　可惜的是，決策部門不敢大張旗鼓地宣傳自己的主張，而有關利益集團出于自身利益的考慮，拼命強調既得利益的合理性。但決策者必須清醒地意識到，改革的價值取向不明確，只會增加混亂，而不會形成共識。

　　燃油稅改革固然要照顧到各方面的利益，但是燃油稅改革就是要增加燃油的使用成本，從而保護環境、節約資源。如果因燃油稅改革而使得人們不愿意購買車輛，從而影響了汽車工業的發展，那么，決策者應當出臺配套措施，解決相應的問題。不能為了淡化矛盾，“王顧左右而言他”，更不能為了討好各方面的利益集團，而小修小補，最終使燃油稅改革方案變得不倫不類。

　　各國的立法經驗證明，如果立法的價值取向相對復雜，那么，立法者應當學會效益評估，并且分清主次矛盾，使立法的目的更加明確。如果法制協調和宣傳部門針對不同的群體發表不同的意見，試圖討好不同的利益團體，那么，最終很可能會變得灰頭土臉，改革措施也會徹底變形。