城管的執法范圍該有多大

　　記者發現，目前城管部門執法所涉及的內容，幾乎都可找到對口的職能管理部門。

　　一位城管局長表示，目前城管的職能涉及市容環衛、規劃管理、交通秩序、工商管理、市政管理、公用事業管理等十幾個方面，統算起來不下100項具體內容。

　　“權限界定本身就復雜混亂。而執法的依據，又散布在20多部各種法律和法規之中。由于城管執法的復雜性，目前沒有一部全國性的城管法規，少數省市近年來出臺了相關法規，但其科學性、認同度、有效性還有待實踐檢驗。”這位局長說。

　　顯然，在城管執法的許多領域，權屬多頭，但出現問題時總把城管推上第一線。這使城管經常站在公眾和輿論指責的風口浪尖。

　　湖南、山東一些城管干部舉例說，僅僅一個廣告牌，目前建設、規劃、工商、城管都有管轄權。“但其他部門往往是爭利益，一旦因強制拆除等發生矛盾時，怨恨就集中到城管一家身上”。

　　一些城管領域不僅與百姓有執法爭議，與政府部門之間也有執法爭議。

　　據介紹，像城市靜態違章停車問題，交警部門不愿放棄罰款權。為了協調矛盾，一些城市規定人行道邊緣以上歸城管，邊緣以下歸交警。“如果一臺違章停放的車輛，前輪在人行道邊緣以上，后輪在邊緣以下，該歸誰管呢？”

　　“很顯然，城管的執法范圍很寬，但其法律地位不明確，權責利不一致。”國家行政學院法學部副主任楊小軍說。

　　正如一些網民的質疑，當“追打、沒收”成為城管的社會代名詞時，這就不是哪個具體城管人員的問題了，而與城管制度設計有關。

　　10年前起步的城管執法，是我國改革現行行政執法體制、實行相對集中行政處罰權的一項新實踐。其本意是整合分散的執法力量。但不斷曝光的“城管事件”顯示，城管在被賦予眾多執法權的同時，卻沒有設立相應的監督機制。“履行職責缺乏監督，必然導致行為變異。”

　　城市管理不等于“城管”

　　頻頻發生的“城管事件”顯示，當下一些地方只關注了城市化“光鮮”的一面，而沒有給由來已久的城市“城攤經濟”一個合理出口。

　　城管執法的對象多為城市低收入群體。調查顯示，衡陽市區人口約100萬人，其中10萬人靠沿街小門面、流動小攤販、跑“摩的”等維持生計。

　　這是一道不難計算的“民生問題”：衡陽城管搞問卷調查，即使靠“地攤經濟”謀生的10萬人都反對，全市贊同度也能達到90%。而一旦推行起來，普通市民往往選擇“沉默”。面對的執法對象，不滿意度則達到100%。

　　據記者調查，“地攤經濟”的主體是進城農民工和下崗職工。農民工兄弟有意無意中把鄉村習慣搬進城市。在城管看來是違章行為，在他們看來往往順理成章。

　　包永江說，城市化應是“化”農民。城市管理是一個系統性、社會性課題。僅靠城管部門一紙“拆除令”、幾場“取締”行動、幾聲“罰款”吆喝，解決不了根本問題。

　　中國人民大學公共管理學院院長董克明表示，中國正處于城市化進程加速期，城管執法將面臨越來越大的挑戰。現階段，城管執法目標需要考慮：我們是僅僅要一個簡單干凈的城市，還是要一個生動豐富的城市？

　　他說，從現實情況看，沒有一個國家能徹底取消小商小販，因此，如何讓“地攤經濟”在城市中有序經營，既需要提高管理水平，更需要提供有效服務。

　　2009年1月初，浙江省推出“城管新規”，首次提出對初次或輕微違規的小商販不處罰，只簽訂《不再違法保證書》了事。同時規定市、縣、鎮政府在制定城鎮規劃時要確定相應的經營場所，供農產品、小商品等小商小販從事經營。規劃確定的經營場所不能滿足需要時應當及時修改。

　　從浙江“城管新規”的一些內容看，實際上承認了小商小販的背后有民生所系，承認了流動攤點對城市低收入群體生存的意義。

　　此前，北京、深圳、廈門、汕頭、青島、西安等地也出臺了“城管新規”。記者查閱這些城市出臺的城管執法條例，發現大多強調了“公眾城管”等理念。如查扣物品限期處理、輕微違法及時糾正不處罰、城管部門不得以罰款作為經費來源等。這些條例還強調了對城管人員違規行為的處罰。

　　中國行政法學研究會會長應松年等專家表示，寓管理于服務以及“公眾城管”等新理念，應是城管改革的方向。今后“執法型城管”必須向“服務型城管”轉變，堅決杜絕粗暴執法行為。 (“新華視點”記者　宋振遠、蘇曉洲、鄧衛華)