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　　政府要解決財政困境，避免危機發生，就必須采取一些有效的制度變革措施

　　在1月5日召開的全國財政工作會議上，財政部部長謝旭人稱，2009年將是財政十分困難的一年。在我們看來，如果處理不好，這種困難甚至可能變成危機。

　　原因非常簡單。伴隨著經濟的急劇衰退，政府的財政收入自然急劇減少。這已經反映到統計數字中。盡管2008年全年全國財政收入總體增長較快，將突破6萬億元，增長19%左右。但是，財政收入增幅呈現明顯的前高后低走勢。7月份同比增長16.5%，8月份同比增長10.1%，9月份同比增長為3.1%，10月份同比增長降為負0.3%，11月份同比增長降為負3.1%。可以預料，至少今年上半年內，有可能還將延續這種快速下降態勢。

　　另一方面，越是在經濟衰退時期，政府要花錢的地方越多，財政支出壓力會進一步加大。為應對經濟衰退，各級政府出臺了大量擴張性財政政策。在刺激經濟的一些措施中，也包含了一些減稅措施。同時，政府為了刺激消費，也為了應對經濟衰退可能引發的社會危機，必須大幅度增加民生方面的投入。

　　上述兩個趨勢交叉，自然意味著政府可能面臨收支失衡的局面。這其中，地方政府面臨的壓力可能更大。地方政府的稅收本來就嚴重依賴正常稅收之外的土地財政，而經濟衰退首先會沖擊到房地產市場，地方政府的大宗稅源萎縮。同時，目前所進行的一些改革，比如燃油稅改革，又會減少地方政府的正常稅收收入。同時，大量應對衰退、解決民生的措施，實際上又是由地方政府出錢，至少需要地方政府配套。可以預料，地方政府的收支失衡局面將相當嚴重，甚至在某些地方有可能會釀成財政危機。

　　面對這種前景，政府可以有兩條辦法：第一條調整支出結構，減少某些不那么急需的開支，轉用于急需的領域。目前的財政支出大體上可以劃分為三大部分：行政管理、國防、司法等維持基礎性社會秩序的國家基本開支，包括公共工程在內的建設性開支，教育、醫療、各種福利保障在內的民生開支。很顯然，在目前的情勢下，后兩者將會擴大；司法之類的開支隨著司法體制改革可能同樣需要增加，只有行政管理大類中用于公務員的一般性開支是可以壓縮的。

　　事實上，這方面也確實有很多水分可以擠出來。國家信息中心經濟預測部宏觀政策動向課題組引用的數字顯示，2004年，全國公款吃喝3700億元，公車消費3986億、公款出境旅游性消費2400億元。三項相加，超過一萬億。這是一個十分驚人的數字。如果說，在經濟繁榮時期，公眾與輿論或許尚可容忍政府官員稍許放縱地消費，那么在經濟衰退、民眾生活普遍艱難、低收入群體甚至生存維艱的時期，人們是不大可能繼續容忍公務員大手大腳地消費的。最近幾個月來，網絡論壇對公務員的公費旅游、甚至個人消費異常敏感，就與此種心態有關。

　　已經有一些地方采取了調整支出結構的措施。比如，廣東省已經決定，2009年省級單位實行公務購車和用車經費零增長、會議經費零增長、公務接待費用零增長、黨政機關出國(境)經費預算零增長等“四個零增長”。

　　不過，更多的地方政府有沒有足夠的措施收縮用于政府部門的開支？畢竟，這些開支的受益者正是制定預算的行政部門自己。

　　政府還可以采取另一條辦法：通過某些渠道籌措資金，比如，中央政府已經確定將會發行國債，甚至可能更進一步，中央政府將允許地方政府發行債券。然而，如何發行債券才是合理的？如何使用債券融資得到的收入？又如何償還債券？沒有人否認在目前經濟形勢下地方政府發行債券的必要性，但大多數專家也承認，目前地方政府發債的制度條件還遠未成熟。

　　由此可以看出，不論是在給定的稅收收入規模基礎上調整開支結構，還是尋找新的政府收入來源，都還缺乏必要的制度性機制。簡單地說，就是在目前的財政決策過程中，缺乏財政民主機制。目前的預算由行政部門單方面決定，民眾無法直接或通過他們的代表參與決策。因此，財政支出就有可能沒有反映社會的真正需求。同樣是因為缺乏必要的民意約束，地方政府發行債券的沖動很可能不受節制，融資所得資金也未必能夠妥善使用，從而有可能釀成嚴重的債務風險。

　　政府要解決財政困境，避免危機發生，就必須采取一些有效的制度變革措施。謝旭人在全國財政工作會議上表示，財政部門將在2009年大力推進財稅制度改革。但是，僅由財政部門安排進行一些技術性改革，似乎是不夠的。

　　當下中國的經濟、社會、政治情勢要求各方面更加大膽地推進財政民主制度建設。通過財政民主，可以更為合理地安排各級政府所獲得的并不算少的收入；通過財政民主，政府也可以創造新的收入途徑。同時，通過財政民主，政府更可以就刺激性財政政策和民生政策，作出更加合理的決策。