梳理2008大部制改革“加減法”

　　國務院46個部門法制職能均有增加 職責交叉地帶多被消除化解

　　1月14日，中央政府門戶網站發布了一條簡短的消息，稱上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林7個省區市的政府機構改革方案已經獲批。另有10個省區市的改革方案已上報中央編辦待批。

　　分析人士認為，這則短消息的分量可不輕，它意味著“全國范圍的新一輪地方政府機構改革已進入最后審批和實施階段”。在此之前，國務院第一批46個部門已按新“三定”規定各司其職。

　　以往叫“三定”方案，此次改稱“三定”規定，兩字不同，但意義重大。當記者請國家行政學院教授楊小軍對2008年的這項“深水作業”作出回顧時，他將分析的重點放在了“三定”規定上。

　　“這種文字變化的核心意圖在于，一是把過去完全內部、不公開的事項改為對外公開，不僅方便了公眾了解部門職能，而且也便于人們辦理相關事務和便于監督；二是可以增強‘三定’的穩定性、嚴肅性和權威性。這對于部門正常運轉和職能劃分、維護其權威性和穩定性非常重要，是法治政府的應有之義。”楊小軍說。

　　明確政府的法制職責，行政人員就有了應當作為和承擔責任的雙重壓力，這樣就會有人去思考謀劃政府法制工作，有人去推動依法行政工作

　　觀察新劃定的“跑道”不難發現，政府部門法制職責得到了全面強調。比如，幾乎所有部門都設有政策法規司或法規司、條法司、法制司等；國家發改委、國家民委、財政部、人保部、環境部、衛生部等眾多部門還設有監督檢查、監察司局等。

　　“國務院46個部門的法制職能都有增加或加強。”楊小軍說，從文字規定上看，數量明顯增加；從職能方面看，包括了立法性職能、監管性職能、推進依法行政工作性職能、部門法律事務性職能、責任性職能等幾個方面。

　　在部門法制職能中，絕大多數部門都明確規定了對規范性文件的審核職能，而不僅限于起草立法和制定規章方面的工作。楊小軍認為，這對于改變“紅頭文件”又多又濫現狀、推進政府機關嚴格發布規范性文件，具有實質意義。

　　一些部門還明確把推進部門、行業的法制建設工作列入了部門法制職能之中。在楊小軍看來，這項綜合性法制工作職能的確定，使得推動全部門、全行業法制建設有了明確的依據，對持續推進政府法制工作具有積極作用。

　　楊小軍認為，通過“三定”將部門法制職能具體化、固定化，行政人員就有了應當作為和承擔責任的雙重壓力，這樣就會有人去思考謀劃政府法制工作，有人去推動依法行政工作，有人去履行監管職責，有人去辦理法律事務等等。

　　仔細研究部門“三定”規定，也有些問題值得研究。

　　楊小軍說：“一些過去已經明確的法制職能，現在反而沒有了。例如，對于涉及法律適用的工作解答職能，有些部門就沒有再規定，這似有不妥。”

　　大部制改革解決了一些長期存在的職責交叉問題，但想要借此徹底杜絕職責權限沖突是一種天真的想法

　　為攻克長期羈絆行政效能的行政機關職權重疊交叉問題，此次“三定”拿出的解決對策，一是堅持一件事情原則上由一個部門負責，二是確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任，三是健全部門間協調配合機制，形成工作合力。

　　“雖然有這些實質性措施，但是否就能解決職能交叉問題呢？我認為還有待于進一步實踐和觀察。”楊小軍說。

　　學者持有保留態度是有道理的。職責交叉問題由來已久，“冰凍三尺非一日之寒”，要消除化解也絕非可簡單到“畢其功于一役”。

　　職責不清的后果就是，當有利可圖時，行政管理“一哄而上”，政出多門、重復執法屢見不鮮，令管理相對人無所適從；當無利可圖時，行政管理“踢皮球”，群眾投訴的問題解決不了，相互推諉，無人問津。

　　按照此次“三定”規定，中央編辦有關負責人解釋稱，一些長期存在的職責交叉問題得到較好解決。比如，在電影、音像制品、動漫和網絡游戲管理方面，明確動漫和網絡游戲管理職責統一由文化部承擔，電影管理職責統一由廣電總局承擔，音像制品管理職責統一由新聞出版總署承擔；在食品安全監管方面，明確衛生部負責食品安全的綜合協調，工商總局、質檢總局、食品藥品局等部門各負其責等。

　　北京行政學院法學部教授金國坤認為，“行政管理的專業化分工與社會經濟事務的錯綜復雜性和相互關聯性之間的矛盾，是產生部門間權限沖突的根源”。

　　此次大部制改革通過建立健全“部際協商機制”和“部際聯席會議制度”來強化政府部門間的關系協調，被學者們普遍認為是有創意的。

　　但金國坤提醒說：“想要通過大部制改革徹底杜絕職責權限沖突是一種天真的想法。只要專業分工存在，權限沖突就無可避免。大部制改革只能減少部門間權限的沖突，而不能完全消滅沖突。”

　　長期以來，在政府運行中確實存在著一些權責脫節、重權輕責、缺乏監督，有利的事情爭著管、出了問題沒人管的現象。明確和強化部門責任，是這次“三定”要著力解決的重要問題

　　余功安是湖北省隨州市社會保險事業中心綜合科的一名普通公務員。除了駕駛員的身份，他還要協助整個中心的后勤保障工作和接待工作，更重要的是，他每天還需到社會保險事業中心的綜合服務大廳做醫療保險的結算工作，同時還要時刻接受綜合科指派的臨時任務。

　　像余功安這樣繁忙的“一人三責”的公務員是隨州大部制改革的產物。

　　從國務院46個部門的新“三定”規定來看，“一部多責”的情形也很普遍，“承擔……責任”字樣頻繁出現，非常搶眼。比如，國土資源部不僅需要負責大量的監管工作，還要承擔規范國土資源管理秩序的責任；承擔全國耕地保護的責任；承擔節約集約利用土地資源的責任……這意味著如果出了問題，國土資源部部長要負全責。

　　大部制改革后，凡是在老百姓眼里認為有實權的部門，大多數被明確賦予了相應的行政責任。

　　中國政法大學教授石亞軍曾對全國14個省市自治區四級政府和香港、澳門特區政府做過大規模調查，他發現，目前我們的政府權責關系脫節比較嚴重，要么權力很大，缺乏責任約束，要么責任重大，沒有權力配套。

　　“長期以來，在政府運行中確實存在著一些這樣的現象。”中央編辦有關負責人稱，明確和強化部門責任，是這次“三定”要著力解決的重要問題。

　　楊小軍說，法治政府必須是責任政府。2008年，針對我國發生的一系列食品安全、生產安全事件，相關政府人員引咎辭職，行政問責彰顯力度。

　　“明確和強化部門責任，有利于增強政府部門及其工作人員的責任意識和服務意識，提高政府的執行力和公信力，同時也為推行行政問責制、加強責任追究提供了必要的依據。”中央編辦有關負責人表示。

　　楊小軍認為，在目前正在進行的地方“三定”中，地方政府在法制職能配置上，應當特別注意過程公開。在擬定“三定”規定過程中，就應該公開征求意見，不但在部門間而且應當面向全社會。

　　“第二個要注意的問題是，把那些非法制方面的職能，如起草領導講話、報告等，從法制機構的職能中剔除出去。”楊小軍說。

　　監管職能的規定也要特別重視。楊小軍認為，在機構職能分配上，不宜讓一個機構既負責監管又負責保障，這會有礙于監管職能的發揮。

　　“最后，還應當特別重視行政責任的規定，無論是部門主要職責還是部門內設機構，都應當非常清楚地規定在法制工作方面的責任范圍、責任目標和責任主體。”楊小軍說，只有明確具體的責任機構和責任人，相關工作才會有考核標準，行政問責也才能有堅實的基礎。(本報記者 李立)