實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，要特別留意項(xiàng)目與財(cái)政分配領(lǐng)域，且要與政府流程優(yōu)化結(jié)合

　　文/宋世明

　　當(dāng)前政府探索建立大部門體制的實(shí)踐過程，對“精簡統(tǒng)一效能原則”實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)得比較充分，對“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求”實(shí)現(xiàn)得不夠充分。

　　中央有關(guān)部門指出，“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，指的是政府內(nèi)部的職權(quán)配置形式和相互關(guān)系。”可見，此處的權(quán)力三分是指行政權(quán)中的“三分”。

　　執(zhí)行權(quán)與決策權(quán)的相對分離可行

　　人們通常將精簡統(tǒng)一效能的原則理解為，將相似或相同的事情交給一個(gè)部門來管理，但把一件事情的所有管理職責(zé)都交給一個(gè)部門，這有時(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，只能在戰(zhàn)略決策層次實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

　　以道路交通管理為例，將執(zhí)行層次的所有相關(guān)職責(zé)(規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、路政、運(yùn)政、車輛、駕駛員、交通安全與路面秩序維護(hù)等各項(xiàng)管理職責(zé))都交給一個(gè)部門，當(dāng)前在世界上沒有一個(gè)國家能做得到。而現(xiàn)實(shí)中可行的是，將涵蓋道路交通管理全部要素的道路交通規(guī)則制定權(quán)交給一個(gè)部門來負(fù)責(zé)。這就是發(fā)達(dá)國家參與道路交通管理的部門雖是多家，卻沒有出現(xiàn)部門扯皮的根本原因所在。

　　將相似或相同事情的決策權(quán)交給一個(gè)部門，這種決策權(quán)體現(xiàn)在規(guī)則制定權(quán)、規(guī)劃制定權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、政策制定權(quán)等方面。決策權(quán)統(tǒng)一，是規(guī)則統(tǒng)一的充分條件，是決策科學(xué)的必要條件，是避免政出多門的前提條件。

　　執(zhí)行權(quán)與決策權(quán)的相對分離是可以實(shí)現(xiàn)的。首先，具體行政行為的實(shí)施者可以與抽象行政行為的制定者區(qū)分開來。如，當(dāng)前地方政府探索的行政綜合執(zhí)法，就是把行政決策、行政規(guī)劃等宏觀的行政管理內(nèi)容與具體的行政執(zhí)法內(nèi)容分開，再將相近的可合并的執(zhí)法內(nèi)容綜合在一個(gè)機(jī)構(gòu)里，形成綜合執(zhí)法體系。地方政府各部門行政審批集中在政務(wù)中心辦理，也是執(zhí)行權(quán)與決策權(quán)相對分離的明證。

　　其次，下級(jí)的決策在上級(jí)看來就是執(zhí)行。

　　再次，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)各有自己的價(jià)值側(cè)重。在一定意義上，利益的劃分取決于決策，利益的實(shí)現(xiàn)取決于執(zhí)行，利益的矯正取決于監(jiān)督。利益劃分重在公平正義，利益的實(shí)現(xiàn)重在效率效能，利益的矯正重在有力有效。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互分離，可以加大決策層對執(zhí)行層的監(jiān)督制約。

　　針對重要行政資源探索“三分”機(jī)制

　　目前，許多地方政府實(shí)現(xiàn)了集中審批和集中執(zhí)法，為使決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能既相對分離又相互協(xié)調(diào)的體制打下了基礎(chǔ)。但是，審批不是政府的重要決策，執(zhí)法不是重要的執(zhí)行，這兩者主要內(nèi)涵是按法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定辦事。

　　除審批權(quán)與執(zhí)法權(quán)外，部門的行政資源還包括項(xiàng)目與財(cái)政分配資源、規(guī)則制定資源、人力資源等。如，交通部門的審批、執(zhí)法不是重要的決策、執(zhí)行，重要的是建設(shè)項(xiàng)目的決策、執(zhí)行和監(jiān)督。自己分配資金、自己建設(shè)、自己監(jiān)理、自己經(jīng)營“四位一體”，這種建設(shè)經(jīng)營模式帶來的問題已經(jīng)有目共睹。所以，要特別針對項(xiàng)目與財(cái)政分配領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約與相互協(xié)調(diào)。

　　考察2008年財(cái)政部與國家稅務(wù)總局的“三定規(guī)定”后可以發(fā)現(xiàn)，我們在健全稅政管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制方面，邁出了重要步伐。如，財(cái)政部負(fù)責(zé)提出稅收立法建議，國家稅務(wù)總局等部門提出稅種增減、稅目稅率調(diào)整、減免稅等建議。財(cái)政部負(fù)責(zé)組織起草稅收法律、行政法規(guī)草案及實(shí)施細(xì)則和稅收政策調(diào)整方案，國家稅務(wù)總局具體起草稅收法律、行政法規(guī)草案及實(shí)施細(xì)則并提出稅收政策建議，這些事項(xiàng)由財(cái)政部組織審議后與國家稅務(wù)總局共同上報(bào)和下發(fā)。國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)對稅收法律、行政法規(guī)執(zhí)行過程中的征管和一般性稅政問題進(jìn)行解釋，事后向財(cái)政部備案。

　　與政府流程優(yōu)化結(jié)合

　　機(jī)構(gòu)調(diào)整是政府職能轉(zhuǎn)變的最直接路徑，而工作流程優(yōu)化是最可持續(xù)的轉(zhuǎn)變政府職能路徑，大部門制探索應(yīng)與政府流程優(yōu)化結(jié)合。

　　實(shí)踐中可采取兩種方式持續(xù)優(yōu)化政府流程。一種是水平優(yōu)化，將分散在不同部門的相關(guān)工作，通過整合或壓縮，形成一個(gè)完整工作；或?qū)⒎稚⒌馁Y源相對集中，由一個(gè)組織負(fù)責(zé)運(yùn)作，從而可以為服務(wù)對象提供一個(gè)單一接觸點(diǎn)。如，一些地方政府將串聯(lián)審批改造為并聯(lián)審批，大大提高了工作效能。

　　一些有條件的地方政府，可以在徹底實(shí)行部門行政審批權(quán)與行政審批人員“兩集中，兩到位”的基礎(chǔ)上，組建行政審批管理局，作為區(qū)政府直接面向基層和群眾的公共服務(wù)“窗口機(jī)構(gòu)”。這樣做，可切實(shí)解決“兩頭審批”的問題，鞏固擴(kuò)大行政審批制度的成果。否則，在部門利益的驅(qū)使下，行政審批依然會(huì)滋生膨脹。同時(shí)，這也為行政審批的流程再造、行政審批的電子監(jiān)察創(chuàng)造組織基礎(chǔ)。

　　另一種是垂直優(yōu)化，按決策與執(zhí)行相對分離、管理與執(zhí)法相分離的要求，相對區(qū)分決策層與執(zhí)行層，以達(dá)到?jīng)Q策者監(jiān)督執(zhí)行者的目的。如，可參照衛(wèi)生部與國家食品藥品監(jiān)督管理局之間的職責(zé)配置與工作流程。有條件的地方政府，可以在適當(dāng)設(shè)立專門從事行政執(zhí)行的法定機(jī)構(gòu)，這些法定機(jī)構(gòu)可以由政府直接領(lǐng)導(dǎo)，也可以由工作部門歸口領(lǐng)導(dǎo)。□(作者為國家行政學(xué)院公共管理教研部教授）