記者今天從中國政法大學法與經濟學研究中心獲悉，受人力資源和社會保障部基金監管司委托，該中心起草的《社會保險基金監督管理條例》(草案)目前正在內部審議中。

　　近年來，社保基金大案時有發生，國家日益注重對社保基金的監管，立法進程也逐步從政府文件向規章、法規、法律過渡。正在面向社會公眾廣泛征求意見的社會保險法(草案)，就有專門章節闡述社保基金的監督管理。

　　據了解，目前社保基金監管中的主要問題是，挪用、侵吞和騙取、冒領現象還未絕跡，基金保值增值壓力也日益加大。社保基金監管條例草案的起草者胡繼曄表示，鑒于社保基金監管面臨的諸多壓力，不能指望一部社會保險法“畢其功于一役”，還應再加上其他相關法規、規章和規范性文件，共同構成社保基金監管的法律法規體系。

　　挪用侵吞風險猶存 保值增值壓力漸大 社保基金相關法規起草者稱

　　管好萬億“保命錢”僅靠一部法，難

　　2月15日，是社會保險法(草案)向社會公開征集意見的截止日期。來自全國人大法律草案征求意見管理系統的統計數字顯示，截至今天21時，已收集到的意見數高達62788條。

　　在有關部門總結的反饋意見中，社保基金的監管是公眾關注的重中之重。在社會保險法(草案)中，對此有專門的章節進行闡述。

　　“社保基金不同于財政資金，也不同于一般的投資基金，是公民生命、健康和安全的保障資金，是特殊的社會公共基金，其監管問題也因此而異常復雜。”中國政法大學法與經濟學研究中心胡繼曄博士告訴記者。受人力資源和社會保障部基金監管司之托，該中心正在起草《社會保險基金監督管理條例》(草案)。而此前兩年，胡繼曄等對全國15個省份的社保基金監管情況作了深入調研。

　　據胡繼曄介紹，在現有“大社保”概念下的社保基金規模已達兩萬多億元，而通常老百姓所說的“保命錢”，即醫療、養老、失業、工傷、生育五大類社會保險基金的結余總規模也超過萬億元。他認為，社會保險法(草案)中有關社保基金監管的章節“原則性較強”，要達到有效監管的目的，尚須出臺配套法規。

　　現有社會保險法(草案)的確需要進一步深化細化，才能真正理順社保基金監督管理的深層次問題。清華大學就業與社會保障研究中心主任、原勞動和社會保障部委托的社保經辦機構課題主持人楊燕綏教授也表達了相同的看法。

　　因為無法可依，一些地方常以公益之名“理直氣壯”地挪用社保基金。社會保險法(草案)雖有專門章節闡述監管，但對一些關鍵問題仍然是語焉不詳

　　就在幾天前，安徽省勞動和社會保障廳公開披露了一個令人吃驚的數字：自2001年開展社保基金專項治理以來，安徽全省共檢查糾正違規社保基金達1.29億元。這些錢或被挪用蓋辦公樓，或被當成借款，或被冒領。事實上，近年來，在全國范圍內，社保基金被挪用、侵吞的案件也時有發生。

　　據胡繼曄介紹，目前被統稱為“社保基金”的資金主要有三部分：其一是作為基本保險的社會保險基金，包括職工養老、醫療、工傷、失業、生育五個方面的基金；其二是由企業和個人繳費形成的企業年金、企業補充醫療保險等補充保障基金；其三是全國社會保障基金理事會管理的“全國社保基金”。

　　基本社會保險基金一直由社會保險經辦機構進行管理。按照1994年國務院《關于加強企業職工社會保險基金投資管理的暫行規定》，基本的養老、醫療保險基金收支相抵后的結余額，除預留相當于兩個月的支付費用外，只能存入銀行或購買國債，不得進行其他直接投資和各種形式的委托投資。而作為補充養老保險的企業年金由于缺乏明確的約束，同時由于基金管理缺乏相對的獨立性，地方擅自挪用的問題比較突出。“再加上基本保險和企業年金兩類資金的管理模式和辦法不同，給一些‘蛀蟲’留下了可供操作的灰色空間，本來理應分開的不同性質的資金，卻成為‘蛀蟲’們的左兜和右兜，想從哪邊掏都可以。”胡繼曄說。

　　對此，楊燕綏也深有同感。她表示，社會保險基金被一些人錯誤地視為政府預算的一部分，“其實，社保基金屬于‘俱樂部’式準公共基金，不屬于財政預算，地方政府只有補充資金的責任，而沒有動用社會保險基金的權力。而因為無法可依，使得一些地方常以公益之名‘理直氣壯’地挪用基金。”

　　盡管社會保險法(草案)設立了專門的監管章節，但楊燕綏的看法并不樂觀，她的理由是，有四個關鍵問題草案中未能給出明確的解釋：

　　首先，對于社保基金監管主體語焉不詳，草案中只是籠統地稱之為“行政部門”，但是并未區分什么是執行部門，什么是決策部門，在實踐中可能還會出現多頭監管、責任不明的局面。

　　對于監管機構建設，草案也未能詳細說明。現有社保基金監管部門在人員組成和管理上存在缺陷，社保經辦機構人員編制緊張，各種社保體系在名稱、定性、職責流程等方面缺乏統一性、權威性和獨立性，但草案中并未提到這一問題。

　　再次，對于社保基金參保人的知情權和監督權，草案也沒有作出明確規定。事實上，目前多數參保人并不享有其應有的對于社保基金的知情權和監督權。

　　最后一個關鍵問題是，草案沒有將社保基金分為日常基金和投資基金分類管理。

　　記者了解到，在一些社保大案案發之后，我國對于社保基金的管理采用了一刀切式的辦法。

　　“從那時起，全國各地都嚴格規定社保基金收支兩條線，同時存入財政專戶管理。

　　此后，社保基金被挪用的情況開始好轉，但由于體制問題仍在，相關法律沒有跟上，新的社保基金監管問題如保值增值，逐步浮出水面，現在已經到了必須要解決的時候了。”胡繼曄說。

　　保值增值壓力日益加大，冒領和騙保行為還未絕跡。鑒于社保基金監管面臨的諸多壓力，僅靠一部社會保險法恐怕難以“畢其功于一役”

　　“如果你現在往社保賬戶中存入1000元，20年后仍然給你1000元，從表面上看，你并沒有吃虧，但那又有什么意義呢？”胡繼曄說。

　　胡繼曄告訴記者，對于社保基金的監管，不能僅僅是“不被挪用”就可以了，保值增值同樣是監管的“題中應有之義”。

　　據介紹，自2006年以后，社保基金必須存入同級財政專戶，也就是說這筆錢實際的管理權已經轉移到了財政部門手中。“通常來說，銀行出于自身利益考慮，總是極力游說客戶將錢存為活期，而財政部門本著‘不求有功但求無過’的原則，只要錢還在那里沒有被挪用就可以了，雖然活期的收益低，但財政部門沒有動力和壓力去存定期。”胡繼曄說。

　　“社保基金的規模現在是以萬億計，這樣一大筆錢，定活期之間的利息差每年就可達數百億。表面上看錢還在那里，還是那么多，但從資金的時間價值角度分析，隨著時間的推移會造成越來越大的損失。”胡繼曄說，“如果財政專戶的管理者僅僅只是將社保基金存了活期，那參保人自己去銀行存活期不是更直接？”

　　楊燕綏也認為，社保基金應該分類管理，統籌基金要當年收支平衡，個人賬戶資金要保值增值。這需要委托非常專業的機構經辦，并對投資實行嚴格的監督管理。

　　“遺憾的是，社會保險法(草案)同樣沒有說明這一點，只是籠統地寫為‘社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務院有關規定通過投資運營實現保值增值’。”楊燕綏認為，社保基金的投資運營監督管理是一項復雜的金融活動，社會保險法應對此作出專項規定，明確社會保險基金監管主體以及與證監會、銀監會、保監會等相關部門的對接，才能保證監管的連貫性和延續性，有效實現社保基金的保值增值。

　　除了保值增值的壓力外，近年來，監管的風險還逐漸轉移到了支付環節。

　　胡繼曄在地方調研中發現，由于冒領養老金的問題突出，一些地方的社保部門不得不作出硬性規定，要求自稱代領養老金者必須持有養老金受益人與最近出版的報紙的合影一張，目的是“確保養老金受益者還活著”。“由于爭議頗大，這一做法后來被取消了。”胡繼曄說。

　　胡繼曄還給記者透露了這樣一件事：重慶某區的一家民營企業一共7個員工，其中有6個做了腎透析。在享受了400多萬元的醫保基金后，這幾個人就申請注銷了公司。

　　“令人遺憾的是，目前無論對冒領還是騙保行為，相關法律都是空白，抓著就抓著了，抓不著就不了了之，最多就是警告了事，而被冒領或是騙取的款項就很難追回來了。”胡繼曄說，鑒于社保基金監管所面臨的諸多壓力，僅靠一部社會保險法恐怕難以“畢其功于一役”。

　　社保基金需要法律、法規、規章共同構成監管“大廈”。但是，如果法律不能對某些重大問題作出清晰定位，留給條例或辦法要解決的問題就太大了

　　社會保障制度建立和社會保險基金的籌集只有二十多年的時間，“一些問題的存在也是難免的”。胡繼曄對記者表示。

　　長期以來，法學界的一個共識就是，必須對社會保險基金的監管進行專門立法，以確保對社保基金的征收、管理、支付、運營等行為作出規范化的監督和管理。

　　“總的來看，社保基金監管是一個系統工程，在通過社會保險法這樣的上位法確立了監管的法律基礎后，還應再加上其他相關法規、規章和規范性文件，共同構成社保基金監管的法律法規體系。”胡繼曄說。

　　據了解，原勞動和社會保障部已把《社會保險基金監督管理條例》列入“十一五”立法規劃。作為條例草案的起草者，胡繼曄告訴記者，草案目前正在內部審議中。可以透露的是，在保值增值方面，條例草案采取的是“分類監管”的思路。

　　而對于支付環節的風險防范，胡繼曄告訴記者，據他了解，人力資源和社會保障部正準備制定《社會保險基金反欺詐管理辦法》，在不久的將來，對于打擊冒領或騙保行為也將有法可依。

　　鑒于社會保險法草案中對挪用社會保險基金的責任人如何處分的規定不夠明確，胡繼曄建議，在將來的刑法中也應當進行相應的修改，才能真正威懾那些覬覦社保基金的“蛀蟲”。

　　“從法律的效力和層級上來說，社會保險法最高，條例次之，管理辦法再次之，但在實際監管過程中，條例和管理辦法卻是最直接有效的。”胡繼曄說。

　　但楊燕綏認為：“如果社會保險法不能對某些重大問題作出清晰的說明和定位的話，那么留給條例或辦法要解決的問題就太大了，也不太好辦。”(記者杜曉)