在境外人員管理中普遍增強國家安全意識，彌補監(jiān)管空白，提升管理水平，防止泄密、竊密等案件發(fā)生

　　文/《瞭望》新聞周刊記者湯耀國

　　國門敞開三十年來，各種境外人員以各種方式來華，數(shù)量直線上升，他們?yōu)橹袊��?jīng)濟社會發(fā)展作出了很多貢獻。同時，也有少數(shù)人行止與其身份不相稱，甚至涉及泄密、竊密等國家安全的問題。接受《瞭望》新聞周刊采訪的有關(guān)部門及專家認為，目前我國在這一問題上的制度規(guī)定、監(jiān)管體制及思想認識方面存在不足，漏洞較多，與發(fā)達國家相比有較大差距，當因應(yīng)新形勢需要盡快補齊短板。

　　少數(shù)人“從事不相干的事”

　　當前，除短期旅游、考察等以及“三非”(非法入境、非法就業(yè)、非法居留)人員外，境外人員歸國、來華工作大致有三個合法的通道，即外國專家、海外人才及來華就業(yè)的外國人。

　　教育部留學(xué)服務(wù)中心估算，2008年全年海外留學(xué)歸國人數(shù)超過5萬人。而從1978年中國開放留學(xué)以來至2007年，海外歸來總?cè)藬?shù)近32萬。

　　國家外國專家局統(tǒng)計，2007年境外來中國大陸就業(yè)的專家達到48萬人次，其中2/3為外國專家，1/3為港澳臺專家。

　　2007年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報表明，當年底持《外國人就業(yè)證》在中國工作的外國人共21萬人，持《臺港澳人員就業(yè)證》在內(nèi)地工作的臺港澳人員共8.3萬人。

　　據(jù)公安部出入境管理局統(tǒng)計，2007年在華常住外國人有53萬多人，國籍前四位為韓國、日本、俄羅斯、美國。此外，2008年，全國邊防檢查機關(guān)共檢查出入境人員3.5億人次，其中港澳臺居民2.1億人次，外國人4800萬人次。

　　盛況之下，涉外案件也明顯增多。除普通的刑事、民事案件外，涉及傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的事例也開始浮出水面。

　　去年11月，“海歸商人”沃維漢因充當間諜，竊取戰(zhàn)略導(dǎo)彈等絕密情報，以間諜罪被執(zhí)行死刑。據(jù)媒體披露，沃維漢在公派留學(xué)德國期間，被臺灣間諜機構(gòu)策反，多次進出大陸搜集情報。為活動方便，沃維漢后來在京注冊成立了一家醫(yī)藥公司作掩護，收買有關(guān)專家，所竊情報涉及戰(zhàn)略導(dǎo)彈等7項絕密情報。法院審理認定，這對國家安全與國防建設(shè)造成了特別巨大的危害，后果特別嚴重。

　　另據(jù)國家有關(guān)部門及媒體披露，近年來，我國境內(nèi)屢屢發(fā)生非法測繪案件，其中一些案件涉及國家軍事機密，給國家安全埋下重大隱患。一些境外組織或人員利用在中國大陸成立合資公司或開展學(xué)術(shù)合作活動等方式，借水資源調(diào)查、登山探險、文物考古等為名，偷偷對我國交通要道、重點國防項目和軍事設(shè)施等目標非法測繪，手法十分隱蔽。

　　2007年3月，國土資源部發(fā)布施行《外國的組織或者個人來華測繪管理暫行辦法》后，此類事件仍一再發(fā)生。如去年9月，三名英國人在新疆阿克蘇地區(qū)非法測繪被查處。

　　受訪人士稱，目前媒體和政府部門披露的此類事件僅為實際發(fā)生的一小部分。上海公共行政與人力資源研究所副研究員汪懌說，境外人員流入存在一定程度安全隱患和風(fēng)險，如政治隱患、文化隱患，也會對我國經(jīng)濟安全、產(chǎn)業(yè)安全、人才安全、公共健康等產(chǎn)生一定程度上的影響。

　　中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟安全研究中心主任江涌表示，一些境外組織和個人往往以工程技術(shù)人員等名義入境，“從事不相干的事”，在政治、經(jīng)濟、商業(yè)等方面帶來隱患，尤其是信息技術(shù)安全。此前我國傳統(tǒng)的宣紙、景泰藍等核心技術(shù)大量流失國外的教訓(xùn)令人心痛。近年來，中國技術(shù)盡管處于國際中間層，但在某些領(lǐng)域也有比較先進之處。如有汽車業(yè)的個別工藝，國家拿出很多錢開發(fā)，但后來國外以少量資金配套合作的方式進來，就把技術(shù)拿走了。

　　安全監(jiān)管存在多處漏洞

　　受訪專家介紹，對境外人員歸國、來華工作、定居的資格，我國一些相關(guān)法律法規(guī)與政策有原則性規(guī)定，但失于粗放。

　　以外國專家為例，汪懌稱，現(xiàn)有的政策法規(guī)效力有限，沒有對外國專家的準入，外國專家和聘用單位權(quán)利、義務(wù)等作出明確、細致的規(guī)定。

　　他在對此進行的調(diào)研訪談中，各方反映的一個突出問題就是，目前外國專家良莠不齊、魚龍混雜現(xiàn)象嚴重。究其根本，原因在于：一是缺少社會化、專業(yè)化的人才評價和鑒定機制，僅靠有關(guān)人員簡歷和自述，難以了解其真才實學(xué)；二是缺少專業(yè)資格認證機制，由于專業(yè)資格互認滯后，使得一些不具備執(zhí)業(yè)資格的外國人，從事一些責(zé)任較大、社會通用性強、關(guān)系公眾利益、需要實行準入控制的崗位，引發(fā)不少隱患；三是缺少外國專家和外籍專業(yè)人才的誠信體系，一些行為有劣跡、瑕疵或者缺乏職業(yè)誠信的外國人在原單位解聘后，利用供求緊張矛盾，到處求職，使用人單位難以確信。

　　當前《外國專家來華工作許可辦理規(guī)定》只是部門規(guī)章，對外國專家來華工作的條件只有“身體健康，無犯罪記錄”及相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｉL等簡單要求，醞釀多年的《外國專家來華工作條例》至今難出臺。國家外國專家局多名人士稱，一個突出的難點就在于外國專家的界定問題。

　　他們還告訴本刊記者，在外專的引進方面，外專局只起到形式上的審查作用，根據(jù)上報材料辦證，具體引進什么專家，實際上由招聘方自行負責(zé)。

　　在一般就業(yè)方面，業(yè)內(nèi)人士表示，因用人標準不明確，國家沒有明確的行業(yè)準入和數(shù)量限制規(guī)定，對外國人來華就業(yè)，事實上在各行業(yè)都是全開放的。

　　按《外國人入境出境管理法》規(guī)定，被認為入境后可能危害中國國家安全的外國人不準入境。但有關(guān)人士稱，由于沒有明確的權(quán)責(zé)歸屬、操作標準與程序，以及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)問題，這一原則性規(guī)定很難做到從源頭上管理和事前防范。

　　境外人員歸國，來華工作、定居，從簽證到就業(yè)、居留許可，涉及到外交、公安、教育、人事勞動、外專、工商等多個部門。職能交叉、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力、溝通不暢等問題一直存在。

　　業(yè)內(nèi)人士稱，尤其是一些有關(guān)部門、地方官員在思想意識上對境外人員抱有“敬畏”之心，最終“不會管，不愿管，不敢管”。

　　借鑒國外經(jīng)驗實行背景審查

　　汪懌指出，要注意人才引進各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險控制，這是維護國家和民族利益、維護用人單位和人才個體的客觀要求。

　　受訪人士認為，我國在境外人員審查與管理方面，不妨借鑒發(fā)達國家的做法。

　　完善法律法規(guī)。汪懌建議，要加快建立健全外國專家管理法律法規(guī)體系的進程，實現(xiàn)外國專家管理的依法治理。抓緊頒發(fā)《外國專家在華管理條例》，規(guī)范涉及外國專家的有關(guān)事宜；在外國專家、海外人才等實踐基礎(chǔ)上，結(jié)合《外國人在我國永久居留審批管理辦法》成功經(jīng)驗，積極參與《移民法》的探索與制定。

　　統(tǒng)一管理體制。發(fā)達國家的通行做法是設(shè)置專門的移民機構(gòu)，在前端統(tǒng)一把關(guān)。美國在“911”后還將移民局并入國土安全部，強化其國家安全性質(zhì)。有公安部門人士建議，我國相關(guān)部門也應(yīng)共同搭建外國人管理的統(tǒng)一框架，依法把簽證、邊檢、管控工作統(tǒng)一起來，實現(xiàn)信息資源共享，以便掌握外國人相關(guān)動態(tài)。汪懌也建議，要成立外國專家管理的協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強相關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)，整合管理職能，有效解決外專引進、使用中遇到的有關(guān)現(xiàn)實問題。

　　嚴格涉密部門背景審查。所有移民美國的申請者都必須接受犯罪和國家安全背景調(diào)查，“911”后尤其加大審查力度、擴大審查面。據(jù)介紹，美國移民局通常采用各機構(gòu)間邊境檢查系統(tǒng)、聯(lián)邦調(diào)查局的指紋檢查和姓名核查三類檢查，且保留了必要時進行其他安全檢查的權(quán)力。在詳盡的審查之下，許多申請者往往要等候長達一年多的時間。

　　背景審查在涉密部門尤其嚴格，這也是國際通行做法。美國《確定接觸秘密信息資格的裁判原則》中，詳細地給出了13項裁判原則，包括“效忠美國”、“涉外因素的影響”、“親外傾向”等。《接觸秘密信息的規(guī)定》中則規(guī)定，“根據(jù)強有力的理由認定，為完成部門任務(wù)、部門所雇用的有特殊專長的外國人和外國雇員，可以在特定方案、項目、合同、執(zhí)照、證書中獲得有限的接觸資格，只有在有必要接觸時才可接受接觸秘密信息……如果對授權(quán)存在懷疑，應(yīng)當進行全面的附屬性法律調(diào)查程序。”

　　法國《部際保密條例》規(guī)定，外國公民可以接觸的最高密級為機密級。“如果外國公民的國籍所在國與法國沒有安全協(xié)定，原則上不得授予任何級別秘密信息或載體的接觸許可。”若有接觸必要，則須請示國防總秘書處。

　　中國社科院博士生彭志說，為保證知悉我國家秘密的人員誠實可靠，必須加強對外籍人員的背景審查，建議用人部門、安全部門、外專機構(gòu)協(xié)調(diào)配合，形成合力。他還建議要嚴格限制外國人涉密和涉密程度，嚴格執(zhí)行“因工作需要而知悉”原則，不能完全“用人不疑”。

　　汪懌則建議，除專門的背景審查機構(gòu)外，也可考慮委托專業(yè)團體或?qū)�業(yè)的背景調(diào)查公司對外國專家、海外人才進行客觀公正的評估。

　　界定行業(yè)準入。國外對此也有一些明確規(guī)定。去年年初，法國移民部通函稱，一個外國人擁有的技術(shù)專長或經(jīng)驗必須屬于政府規(guī)定的對非歐盟裔僑民開放的30種行業(yè)的范疇，才能通過工作獲得合法身份。埃及勞動和移民部于2006年年底發(fā)布關(guān)于辦理外國人工作簽證程序，規(guī)定投資、石油、金融、教育等領(lǐng)域的外籍員工在初次辦理手續(xù)或工作續(xù)期時要提供安全審查同意的意見。

　　受訪人士建議，我國也應(yīng)對來華就業(yè)的行業(yè)有所界定，落實“特殊需要”和“國內(nèi)暫缺”原則。一些地方對此也有探索，如廣東省近年醞釀對外國人在廣東就業(yè)實行分級制，招用外國人的職業(yè)(工種)擬分為鼓勵、限制和禁止三種。另外，在引進外腦時，應(yīng)確立風(fēng)險控制的范圍和等級，對于敏感崗位要有準入機制，對什么是涉及國家安全的敏感崗位、這些崗位的安全等級，哪些是適合、哪些是不適合海外高層次人才的崗位要有清晰的界定。同時還要明確用人安全的責(zé)任主體，建立責(zé)任追究機制。