行政復(fù)議法修改將逼退“官官相護(hù)”

　　國務(wù)院法制辦主任曹康泰今天(19日)明確表示，“要適時修改行政復(fù)議法”。

　　據(jù)國務(wù)院法制辦有關(guān)部門負(fù)責(zé)人介紹，全國通過行政復(fù)議化解的行政爭議每年約8萬件左右，近3年每年平均增長10%。近年來全國行政復(fù)議糾錯比例達(dá)33.59%。

　　有關(guān)人士指出，通過行政復(fù)議化解的行政糾紛數(shù)量不斷增長，說明人民群眾對行政復(fù)議制度的了解和信賴程度不斷提高。與此同時，行政復(fù)議體制改革也不斷推出創(chuàng)新動作。在這個背景下，1999年出臺的行政復(fù)議法顯得“太滯后了”，“改革呼喚立法支撐”。

　　據(jù)了解，行政復(fù)議法將在擴大行政復(fù)議范圍、審理組織、審理機制、結(jié)案方式和管轄制度五大方面作出修改，改革的方向是逼退“官官相護(hù)”。

　　行政復(fù)議法十年醞釀適時修改

　　33.59%———也就是三分之一多。

　　這是近年來全國各級行政復(fù)議機關(guān)的綜合糾錯率。

　　另一組數(shù)據(jù)是，我國通過行政復(fù)議化解的行政爭議每年約8萬件左右，近3年每年平均增長10%。國務(wù)院2008年共收到各類行政復(fù)議申請866件，幾乎比2006年的數(shù)量翻了一倍。

　　從今天正在舉行的全國行政復(fù)議工作經(jīng)驗交流小組會上傳出的這些數(shù)據(jù)令人喜憂參半。有關(guān)人士指出，這些數(shù)字的取得，與近年來各地涌動的優(yōu)化行政復(fù)議創(chuàng)新潮密切相關(guān)。令人憂慮的是，“這些創(chuàng)新動作是贏得了老百姓的認(rèn)可，但卻苦于沒有現(xiàn)行法律依據(jù)。1999年出臺的行政復(fù)議法太滯后了，這使我們很著急”。黑龍江省一位行政復(fù)議人員對記者說。

　　正是在這樣的背景下，國務(wù)院法制辦主任曹康泰的一句話興奮了所有人的神經(jīng)，曹康泰明確表示：“要適時修改行政復(fù)議法”。

　　創(chuàng)新頻頻遭遇“于法無據(jù)”

　　北京行政學(xué)院教授金國坤是北京市行政復(fù)議委員會委員，就在前兩天，他還參加了北京市一批行政復(fù)議案件的審理。“在這個復(fù)議委員會里，從社會聘請的專家占了大多數(shù)，我屬于其中之一。我們都比較超脫，站在第三方立場發(fā)表意見。因為非官方的人數(shù)多，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，我們的意見成為主流意見，當(dāng)事人都感到比較公正。”

　　這是一種全新的審理程序操作。2007年11月14日，北京市正式成立了行政復(fù)議委員會，28名委員中有18位是來自北京部分高校、研究機構(gòu)和國家部委的知名專家學(xué)者。當(dāng)時輿論普遍認(rèn)為，吸收社會專業(yè)資源實行專家審議、科學(xué)斷案，有利于進(jìn)一步消除人們對行政復(fù)議“官官相護(hù)”的疑慮，增進(jìn)申請人對案件裁判結(jié)果的認(rèn)同。

　　“事實也的確如此。我感到這個委員會最大的亮點在于具有獨立性，是一個專門組織，而不是‘上級監(jiān)督下級’那樣讓人難以信任與接受。”金國坤說。

　　不僅是北京，黑龍江省的探索步伐也不慢。

　　在黑龍江省哈爾濱市，35名行政復(fù)議委員會委員，主要由法律界專家學(xué)者組成，其中法學(xué)教授、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”占93%。

　　在委員會運行中，立案權(quán)與調(diào)查權(quán)是分離的，調(diào)查權(quán)與議決權(quán)是分離的，委員會委員集體議決行政復(fù)議案件的處理意見，以市政府的名義作出決定。

　　一年實踐下來，通過委員會議決的案件無一起引發(fā)訴訟，申請人也沒有再上訪。更重要的是，找上門來的案子多了，市政府受理行政復(fù)議案件同比增長22%。同時，行政機關(guān)自我糾錯的數(shù)量大大增加。

　　事實上，國務(wù)院法制辦早就開始力推行政復(fù)議委員會試點，并要求在今年4月底前，8個試點省市要上報試點方案。

　　對此，金國坤直言不諱地說：“行政復(fù)議委員會的運作，從嚴(yán)格意義上講是缺少法律依據(jù)的。按照現(xiàn)行行政復(fù)議法的定位，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)由上一級行政機關(guān)復(fù)議下一級行政機關(guān)，行政復(fù)議委員會的獨立運作，顯然有所突破。”

　　行政復(fù)議體制正在嘗試的另一項重大改革———相對集中復(fù)議審理權(quán)，是我國行政復(fù)議制度改革嘗試的大動作，但也面臨“缺少法律依據(jù)”問題。然而，“這項改革也是不改不行”。

　　據(jù)初步統(tǒng)計，按照我國條塊分割的行政管理體制，我國現(xiàn)有行政復(fù)議權(quán)的機關(guān)有1.8萬多個，但地方三級政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人；區(qū)縣級政府專職行政復(fù)議人員平均僅有0.2人，卻需要辦理案件總量的50%。行政復(fù)議權(quán)與行政復(fù)議力量過于分散的問題，已成為制約行政復(fù)議解決爭議的瓶頸。

　　2007年7月，哈爾濱市行政復(fù)議受理辦公室開始對外掛牌，除處理市政府直接受理的行政復(fù)議申請外，還接收轉(zhuǎn)送申請人遞交的屬于全市各級行政復(fù)議機關(guān)管轄的行政復(fù)議申請，并根據(jù)申請人的選擇和法律規(guī)定，將申請轉(zhuǎn)交有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)依法處理。

　　哈爾濱市政府法制辦副主任單國俊說：“這一新機制為探索實行相對集中行政復(fù)議審理權(quán)做了很好的準(zhǔn)備。”

　　現(xiàn)在，哈爾濱市全市行政機關(guān)的具體行政行為文書上，都有市行政復(fù)議受理辦公室的地址和電話，方便大家申請行政復(fù)議。哈爾濱市行政復(fù)議受理辦公室運行一年來，共接待申請人1000多人次，對85件符合行政復(fù)議受理條件的行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)處理。因有權(quán)監(jiān)督轉(zhuǎn)送案件的辦案質(zhì)量，有群眾表示不再到處上訪，找這個辦公室就行了。

　　改革呼喚立法支撐。有專家告訴記者：“直接提相對集中復(fù)議權(quán)，肯定與現(xiàn)行法律不符。相對集中復(fù)議審理權(quán)的創(chuàng)新提法，是在打擦邊球，有點遇到紅燈繞著走的意思，但畢竟創(chuàng)新的步伐不能被滯后的法律拖累。”

　　一位基層一線人員甚至跟記者說：“如果對行政復(fù)議法的修改要兩三年后才能進(jìn)入程序，那我們真是感到太慢了。”

　　行政復(fù)議法至少要改五方面

　　“推動行政復(fù)議體制機制創(chuàng)新，是我國現(xiàn)階段行政爭議的特點和政府應(yīng)對依法定紛止?fàn)幍男滦蝿菟鶝Q定的。”國務(wù)院法制辦主任曹康泰說。

　　記者在本次會上了解到，如今“民告官”案越來越多，反映出老百姓不僅要求弄清法律是非，而且要求解決現(xiàn)實利益；不僅希望解決當(dāng)前利益，而且希望解決長遠(yuǎn)生計；不僅要求解決實體利益，而且要求參與解決過程。行政復(fù)議作為一種訴求渠道，必須取信于民。圍繞這一點，行政復(fù)議法的修改，至少包括五大方面。

　　“擴大行政復(fù)議范圍”無疑是最重要的一點。在目前我國政府職能轉(zhuǎn)變不到位、還習(xí)慣大包大攬的情況下，一部分政府管理行為，是難以進(jìn)入行政救濟渠道的，這也是廣大群眾“信訪不信法”的一個潛在制度原因。要解決這一問題，就必須擴大行政救濟范圍，明確規(guī)定，只要公民、法人和其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政主體行使公權(quán)力的侵犯，無論作為還是不作為，無論是抽象行為還是具體行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政救濟范圍。

　　這意味著諸如村委會受行政機關(guān)委托實施的非自治性行為、學(xué)校行使公權(quán)力影響學(xué)生受教育權(quán)的行為、行政機關(guān)招錄公務(wù)員的行為等，都可以納入行政救濟范圍。行政訴訟一時做不到的話，行政復(fù)議領(lǐng)域可以率先實現(xiàn)。

　　其次，審理組織要改變，要按照保證行政復(fù)議權(quán)威性、專業(yè)性、公正性的要求，積極探索和完善行政復(fù)議審理機制，諸如相對集中行政復(fù)議權(quán)，努力解決行政復(fù)議權(quán)和行政復(fù)議力量過于分散問題，逐步實現(xiàn)縣級以上政府只設(shè)立一個綜合性行政復(fù)議中心，統(tǒng)一審理下一級政府和本級政府部門及其派出機構(gòu)作為被申請人的行政復(fù)議案件。

　　審理機制是急待修改的第三方面，“靈活多樣”將是修改的目標(biāo)。據(jù)透露，今后將通過設(shè)立行政復(fù)議委員會等方式，吸收專家學(xué)者等專業(yè)人士和外部力量參與審理案件，提高社會公信力；區(qū)別行政爭議的繁簡程度，努力探索調(diào)查方式的多樣化，靈活運用書面審查、實地調(diào)查、公開聽證等方式審理行政復(fù)議案件。

　　第四個要修改的地方是，按照有效化解行政爭議和有效促進(jìn)依法行政的要求，積極探索符合行政復(fù)議特點的結(jié)案方式，追求更有彈性更合理，進(jìn)一步完善撤銷、變更、申請人主動撤回、被申請人自我糾錯、和解調(diào)解等結(jié)案方式。

　　進(jìn)一步完善行政復(fù)議管轄制度、證據(jù)規(guī)則等制度，是要修改的第五方面。

　　據(jù)悉，國務(wù)院法制辦將選擇適當(dāng)時機與行政法學(xué)會聯(lián)合舉辦行政復(fù)議論壇，重點圍繞行政復(fù)議制度體制機制創(chuàng)新等重大問題進(jìn)行研討。同時，開展行政復(fù)議制度比較研究，認(rèn)真總結(jié)和借鑒國外行政復(fù)議制度好的做法和經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，適時修改行政復(fù)議法。 (記者李立)