主題詞詮釋

　　議行合一：指國家重大事務的決定和執行統一進行的制度。我國實行的人民代表大會制度，就是堅持議行合一原則、體現社會主義國家民主集中制的一種民主的實現形式。

　　中國的春天，是“兩會”的季節。全國上下各級人大、政協相繼召開自己的全體會議。這就特別能喚起人們對人大制度與政協制度的關注與思考。本文在闡述人大制度的特色與優勢基礎上，探討了如何用足人大制度的“制度優勢”問題。

　　人大制度的“中國特色”與優勢

　　人大制度有別于西方“三權分立”制度的那些主要之點，如，公有制(為主體)的經濟基礎、民主的廣泛性以及“議行合一”的原則，在很大程度上屬于社會主義國家代議民主制的共同特點。但，人大制度作為“中國的”社會主義(國家)代議民主制，由于國情所致，又必然帶有某些不同于其他社會主義國家代議民主制的“中國特色”。這突出地表現在以下兩個方面。

　　其一，具有更加廣泛的民主性。按照馬克思主義的觀點，社會主義國家的代議民主制均應具有廣泛的民主性。例如，列寧斯大林領導的蘇維埃制度，只剝奪資產階級等剝削階級的政治權利，而承認占總人口極大多數的工農階級享有政治權利。較之西方“三權分立”制度，其民主性顯然廣泛得多。中國共產黨人在早期的革命根據地也曾實行過蘇維埃制度，即承認工農兩個階級的政治權利，而剝奪包括資產階級在內的剝削階級的政治權利。隨著對本國國情的深入了解，中國共產黨人意識到，我國資產階級中的一部分(即民族資產階級)和城市小資產階級均可以作為“人民”而享有政治權利。這樣，人民代表大會制度之“人民”，在新中國建立初期，指工人、農民、城市小資產階級與民族資產階級等四個階級(即國旗上“四顆星”)，這較之僅含工農兩個階級的蘇維埃制度來，顯然具有“更加”廣泛的民主性。現階段，人民代表大會制度之“人民”則指社會主義的勞動者、社會主義的建設者、擁護社會主義的愛國者與擁護祖國統一的愛國者(四個“者”)。較之單純工農階級，也仍然“更加”廣泛。

　　其二，發展了“議行合一”原則。迄今為止的社會主義代議民主制均遵行“議行合一”原則。而最為典型的“議行合一”當數作為無產階級專政標本的巴黎公社。當時，由巴黎各選區直接選出的86名委員組成公社委員會，其下又設立相當于政府各部的10個(小)委員會。公社委員既行使立法權與決策權，又分頭兼任各(小)委員會的委員直接行使行政權。“議”、“行”等權力全然“合一”于一個機構、一套人馬。后來，蘇維埃貫徹這一原則時已經有所變化，即另設一個人民委員會以具體行使行政權。在我國，“議”、“行”等全部國家權力也統一由人大即國家權力機關掌控，“一府兩院”由人大產生，從人大獲得權力委托，并統一對人大負責，受人大監督。這意味著人大制度堅持了“議行合一”原則。但，人大以外畢竟還建立了“一府兩院”，它們各自享有法定的具體職權。這又表明，人大制度并沒有固守巴黎公社“議行合一”的具體模式，而是對“議行合一”原則有了發展。

　　依據制度設計，人大制度可以動員更加廣泛的民主主體行使政治權利，直接與間接地參與到國家權力系統中來。各方面的人民群眾可以通過他們選出的代表，將自己的意愿及時、充分地反映到作為國家權力機關的人大中去。人大則依照法定程序就各方面的民意展開充分的討論與整合，進而提升為國家意志(法律、決議等)。這樣的國家意志就不易偏離廣泛的民意要求。這是由人大制度的“特色”轉化而來的一大優勢。

　　依據制度設計，人大將自己形成的國家意志交付由它產生的“一府兩院”執行。在具體執行的過程中，“一府兩院”按照法定職權具有相對的獨立性。但人大對于它們是否依法行使職權，是否執行國家意志，是否維護人民利益，實施監督，以此防止“一府兩院”的“不作為”與“亂作為”。那么，誰來監督人大？如前所述，監督人大的不是“一府兩院”，而是人民。選民與選舉單位不僅可以監督人大，甚至可以依法罷免自己選出的人大代表。這樣，人民監督人大，人大監督府院，便構成了雙重監督的監督鏈，以此保障人民在終極意義上監控全部國家權力。這也是由人大制度的“特色”轉化而來的又一“優勢”。

　　如何用足人大制度的“制度空間”

　　人大制度所具備的代議民主制特征、社會主義(國家)代議民主制特點、中國社會主義(國家)代議民主制的特色與優勢，構成其寬闊的“制度空間”。要堅持人大制度，就應當逐步用足這一“制度空間”，使其不斷轉化成為現實的“制度功效”。為此，需從多方面作出努力。例如：

　　必須重視人大制度的特有價值。處于多重轉型中的當今中國，社會分層、利益分化，人民群眾對于利益表達、政治參與的需求日益增長。為了“擴大公民有序的政治參與”，就必須大力發展社會主義民主政治，提供足以順暢“表達”與“參與”的制度資源；為了在此基礎上有效地整合民意，依據民意形成正確決策，就必須不斷推進民主決策的制度建設；為了防止公權偏離人民的意愿，保障共和國的人民性、民主性，就必須切實健全民主監督制度。黨的十七大報告指出：民主是社會主義的生命。發展社會主義民主也是“硬道理”。人大制度是我國的根本(民主)政治制度，在表達民意、整合民意，尤其在將民意上升為國家意志，并監督公共權力方面具備無可替代的特有價值。只有高度重視這一特有價值，才會去用足人大制度的“制度空間”。

　　必須正確把握“制度間關系”。代議民主制與政黨功能密不可分。這在我國集中體現為人民代表大會制度與中國共產黨領導的關系。正確把握兩者的關系，關鍵在于準確理解“領導”的涵義。筆者認為，同一組織系統內上級對下級的領導，意味著可以發號施令、下達指示，并可借助強制性的紀律要求服從與執行。黨與人大，并非同一組織系統內上下級的關系。因此，黨領導人大，并不意味著可以對人大發號施令，而是應當通過恰當途徑(如人大中的黨組)將黨的(關于決策或干部人選等)主張，作為“建議”與“推薦”輸入人大；應當向人大宣傳與解釋黨的主張的正確性，在獲得多數代表的認同后，經人大審議表決轉變成人大的法律或決議，即國家意志。這樣，既能保證黨對人大的領導(帶領與引導)，又能用足人大制度的“制度空間”，使人大真正成為“人民行使國家權力的機關”。

　　必須密切人大與人民的關系。“人民代表大會”不僅是“代表”的“大會”，更是“人民”的“代表大會”。必須注意密切人大、代表與人民的關系，防止“代理者”脫離、背離“委托者”而使人民“等于零”。首先，選舉中應當尊重選民依法提出代表候選人的權利，我們將來努力的方向是代表候選人必須(而不是“可以”)與選民見面，回答選民的提問，讓選民在了解候選人的前提下自主選擇。這樣，選民才會對當選的代表有信任感，愿意向他們表達民意。同時，代表應當通過多種方式經常接觸選民，傾聽民意，并及時將民意輸入人大或其常委會。再者，必須探索構建“代表向選民報告”、“選民監督與罷免代表”的可行性機制。惟有如此，才能用足“人民選出并監督人大，人大產生并監督府院”的“制度空間”。

　　必須加強人大與代表的自身建設。黨的十七大已經提出逐步按城鄉同比例選出代表的建議，這樣會增加來自農村的代表。此外，需減少代表中“政府官員”的比重，進一步完善代表結構。還應逐步實現人大常委會全員專職化。探索常委會成員與所有人大代表的“助理制度”，即每一代表均有若干“助手”協助其接待選民與收錄民意等。事實上，政治學、法學、社會學等專業的大學生、研究生中，有相當一部分會樂于以“志愿者”的名義無償充當代表的助手，藉此服務社會，又可理論聯系實際提高專業素養。再有，為增強人大及其常委會整合民意的能力，有必要確立“大會發言制度”，克服僅按代表團審議的局限。還應構建“辯論制度”，讓代表中的不同聲音在充分碰撞與磨合中經受鑒別，然后再進入“多數決”程序。早在1956年，周恩來就建議人大“將來在大會上也可以辯論”(參見《周恩來文選》，下卷，人民出版社1984年版，第208頁)。如今民意日趨多元化異質化，人大“辯論制度”當可提到議事日程上來了。最后，各級人大會議須防止“提速快行”，倉促議事，似應適度延長會期，以確保充分行使國家權力。

　　(作者浦興祖為復旦大學選舉與人大制度研究中心主任)