上海市居住證轉(zhuǎn)戶籍政策昨天凌晨正式發(fā)布，今后，上海的戶籍政策將從“指標限定”轉(zhuǎn)為“條件管理”。戶籍政策的此次重大調(diào)整是一個很好的契機，上海應順勢而上，根據(jù)對不同類別、不同層次人才的需求，分類分層制定更加完備的人才引進政策，真正把人才資源作為戰(zhàn)略資源，把“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的理念落實到各項人才制度設計中

　　上海市居住證轉(zhuǎn)戶籍政策昨天凌晨正式發(fā)布，今后，上海的戶籍政策將從“指標限定”轉(zhuǎn)為“條件管理”。新政策采取“先入圍，再輪候”的做法，符合所設條件的人才將可“入圍”，按照先來后到的順序排隊“輪候”，依次落實戶籍。這是上海人才引進政策的一次引人矚目的重大調(diào)整。

　　居住證與戶籍有了銜接機制

　　上海于2002年在全國率先推出人才居住證制度，當年辦理居住證7500人，同年戶籍引進為4.67萬人。2004年擴大居住證試點，2005年起，居住證引進人數(shù)超過了戶籍引進人數(shù)；2007年，戶籍引進2.42萬人，而居住證引進人數(shù)為5.43萬人。這一過程顯示，上海形成了以居住證為主渠道、居住證與戶籍雙軌并行的人才引進方式。居住證制度方便人才“柔性流動”，給用人單位和人才提供了更多的雙向選擇的機會。由此，“柔性”的居住證和“剛性”的戶籍互為補充，促使上海人才引進總量走高，2002至2007年，上海引進海內(nèi)外人才累計超過43萬人(包括21萬辦理居住證的人才)。

　　但是，居住證作為一種新的制度設計，在運行中顯露了一些缺陷，如辦理手續(xù)繁瑣，服務功能不到位，居住證持有人在社保、出國簽證、就業(yè)、選舉與被選舉權(quán)等待遇上與上海戶籍人員還存在一定落差。特別是由于對何時能申報戶口缺乏合理的預期，居住證持有人不免缺乏被認同感，難以安心。從長遠看，這種戶籍需求與供給之間的矛盾加大，將導致部分優(yōu)秀人才外流，影響上海人才隊伍的穩(wěn)定。因此，在居住證和戶籍雙軌制的人才引進政策條件下，迫切需要建立居住證與戶籍的銜接機制。

　　應該承認，城市戶籍確實包含了大量的優(yōu)惠和福利功能，是含金量頗高的“緊俏資源”，因而長期以來，上海的戶籍管理依照政策加指標實行嚴格控制。從上海的城市發(fā)展看，戶籍政策不應限制對人才的引進，必須把優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、提升人口素質(zhì)作為基本政策取向，根據(jù)“四個中心”建設對人才規(guī)模、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)的要求作出合理規(guī)劃。

　　據(jù)統(tǒng)計，辦理人才居住證的人員中，年齡在35歲以下的占74%，45歲以下占96%；本科學歷以上的占84%，碩士以上的占11%；中級職稱以上的占11.4%。他們正處于創(chuàng)造社會財富的黃金階段，將其中符合條件的人才“依次輪候”給予落戶，既可優(yōu)化上海人口的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，也可優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，緩解人口老齡化的壓力，更符合海納百川的開放的城市形象。

　　戶籍政策并非人才引進政策的全部

　　戶籍政策的此次重大調(diào)整是一個很好的契機，上海應順勢而上，根據(jù)對不同類別、不同層次人才的需求，分類分層制定更加完備的人才引進政策。

　　首先，要把“滿足人才需求”作為人才引進配套政策設計的重心。不同的人才群體對切身利益的關(guān)注是不同的。戶籍固然重要，但僅是一個方面。創(chuàng)業(yè)和就業(yè)初期的青年人，可能更關(guān)注住房，上海過高的房價會使他們望而生畏；從海外來滬工作的高端人才，由于在海外購買的醫(yī)療保險不能在上海結(jié)算，或許會更關(guān)注醫(yī)療保障問題；也有不少高收入人才對來滬工作納稅過高有顧慮，等等。因此，上海還要加快研究制定人才住房、醫(yī)療保障、獎勵等一系列配套政策，加快實施人才安居工程，探索建立海外醫(yī)療保險結(jié)算平臺，設立高端人才獎勵資金，完善人才資助體系，形成服務不同類型人才的“貼身”政策，從而營造充滿活力、富有效率、更加開放、有利于人才安心愉快工作和生活的綜合環(huán)境。

　　其次，居住證轉(zhuǎn)戶籍的“條件管理”應突出產(chǎn)業(yè)導向，根據(jù)上海主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，適時調(diào)整。一方面，可通過發(fā)布重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域人才開發(fā)目錄等方式，對人才引進進行引導。另一方面，以戶籍的“條件管理”為杠桿，優(yōu)先滿足現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等新興領(lǐng)域的人才需求，促進人才引進與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效銜接和協(xié)調(diào)互動。

　　根據(jù)發(fā)展需求調(diào)整移民政策，是世界發(fā)達國家和地區(qū)的共同選擇。如美國通過職業(yè)移民的方式引進人才。現(xiàn)行的移民法規(guī)定，每年不分國家、以職業(yè)移民方式移居美國的人數(shù)總共為14萬個配額。這14萬個配額劃分出五大優(yōu)先類別，其中前三類職業(yè)移民對提高美國的經(jīng)濟、科技、文化競爭實力具有很大的促進作用。為適應近年來對技術(shù)工人、專業(yè)人員需求量大增的現(xiàn)狀，2005年，美國國會參議院通過修正案，增加13萬個第三優(yōu)先職業(yè)移民一般類(技術(shù)勞工、專業(yè)人員)簽證名額；其中一半專門給予護理人員，以緩解美國的護士荒。

　　國際大都市幾乎都是移民城市。上海開埠150多年，正是在一代又一代移民的奮斗下，從一個小漁鎮(zhèn)發(fā)展成了大城市。今天，上海正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，需要由主要依靠資金和物質(zhì)要素投入轉(zhuǎn)向主要依靠科技進步和人力資本的階段。為此，就要真正把人才資源作為戰(zhàn)略資源，突出“控制人口，不控制人才”的政策導向，把“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的理念落實到各項人才制度設計中。(張子良)

　　(作者為上海公共行政與人力資源研究所公共行政研究室主任、副研究員）