【新聞背景】

　　2月23日，上海戶籍新政出臺，廣受關(guān)注。

　　“新政”規(guī)定，“居住證轉(zhuǎn)戶籍”應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合5個(gè)條件：持上海市居住證滿7年，參加上海市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年，持證期間依法在上海繳納所得稅，在上海被聘任為中級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或具有技師以上職業(yè)資格且專業(yè)及工種對應(yīng)，無違法犯罪及其他不良記錄者。政策試行期為3年。

　　上海現(xiàn)有常住人口約1900萬，其中約600多萬人沒有上海戶籍。改革開放30年來，上海先后在1994年、2002年、2004年三次調(diào)整戶口遷移政策，這次“居住證轉(zhuǎn)戶籍”改革被稱為上海第四次戶籍制度改革。

　　“盼了好多年盼來新政策，沒料到與期待差這么多。”田曉清今年34歲，已經(jīng)在上海打拼10年，說起戶籍新政，他有些失望。

　　實(shí)際上，像田曉清這樣失望的“滬漂”一族還有很多——目前持上海市居住證的有400萬人。據(jù)上海市人才服務(wù)中心咨詢窗口的工作人員介紹，戶籍新政剛剛公布時(shí)，一天有幾百人次前來咨詢，電話不斷。“由于細(xì)則和工作流程還沒有出臺，沒有具體信息，因此也談不上提供咨詢。”這位工作人員說。

　　對戶籍新政的“朦朧解讀”在田曉清這樣的“滬漂”間流傳。

　　田曉清2004年底申請獲得了上海市居住證，被卡在了7年這個(gè)門檻上。“現(xiàn)在看來，條件雖然不是很苛刻，但是真正能夠拿到戶口的人，恐怕只是少數(shù)。”居住證持有要滿7年，這一條件幾乎難住他們公司的所有“滬漂”一族。上海自2002年開始實(shí)行居住證制度，在他們這家外資公司，同事獲得居住證多在2004年到2005年。

　　新政不是被迫“作秀”

　　符合條件的人員以后會(huì)逐年增加

　　據(jù)有關(guān)部門介紹，首批符合“累計(jì)7年”條件的人有3000名，同時(shí)符合其他條件人數(shù)將更少。這使戶籍新政一出臺就遭到質(zhì)疑，有人認(rèn)為，此舉是為了填補(bǔ)社保基金的缺口，或是迫于各種壓力不得已的“作秀”。

　　“不能說是‘作秀’，說為了填補(bǔ)社保基金的缺口更是誤解。”王大犇說。作為華東師范大學(xué)人口研究所副教授，王大犇曾在去年參與上海市委研究室關(guān)于“上海戶籍制度改革方案”課題研究。

　　王大犇解釋，社會(huì)保險(xiǎn)是權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的，這部分人參加了城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，解決戶口后，老了才能更好地在上海享受社保帶來的福利。“更何況戶籍新政每年也只能解決上萬人，而目前上海養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺口上百億，只能主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。”王大犇說。

　　上海2002年有關(guān)居住證制度的文件承諾，持有居住證到一定時(shí)間、符合條件的可以轉(zhuǎn)本市戶籍。到2008年，第一批辦理居住證的已有6年，積累的期望開始轉(zhuǎn)化為各種壓力。比如，不少上海企業(yè)因不能解決進(jìn)滬指標(biāo)，影響了人才引進(jìn)。王大犇說，正是在這樣的背景下，2008年上海市著手研究居住證轉(zhuǎn)戶籍的政策。實(shí)際上，有關(guān)部門曾多次進(jìn)行類似調(diào)研。

　　根據(jù)上海市人才居住證辦理的情況，2002年辦理居住證的確實(shí)不多，所以今年能夠符合“累計(jì)7年”條件的人也不多，但以后會(huì)逐年增加。文件試行3年，未來戶籍制度只能越來越松。

　　新政只能“小步走”

　　建議逐步建立戶籍轉(zhuǎn)換相應(yīng)的評估體系

　　“改革的逐步推進(jìn)有利于社會(huì)穩(wěn)定。”王大犇說，我國有些地方的戶籍制度改革步子較大，后來由于大量農(nóng)村人口的進(jìn)入，公共設(shè)施和公共財(cái)政難以承受，又重新設(shè)置門檻。政策多變，給社會(huì)管理帶來不必要的麻煩。

　　希望入滬的人很多，除了在上海就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的這部分人，還有為數(shù)不少的外來媳婦、歷史上響應(yīng)政府號召支內(nèi)支邊人員及他們的子女。如果戶籍完全放開，上海需要解決低保、醫(yī)保和經(jīng)濟(jì)適用房、廉租屋等相關(guān)問題，政府不得不考慮地方財(cái)政的承受能力。

　　“這次只是在戶籍制度改革方面開了一個(gè)小口，而不是戶籍制度改革的全部。”王大犇說，居住證轉(zhuǎn)戶籍的標(biāo)準(zhǔn)還是比較嚴(yán)，未來標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)降低，“畢竟上海戶籍人口已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)負(fù)增長的階段，適當(dāng)放寬，不會(huì)對上海人口總量帶來巨大的壓力。”

　　對通過戶籍新政“引才”的期望，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院副院長梁鴻認(rèn)為，這也許只是政府“一廂情愿”，因?yàn)檎�策一旦公開，想成為上海人的群體并不是由政府定的。

　　王大犇建議，應(yīng)逐步建立相應(yīng)的評估體系，為優(yōu)秀外來務(wù)工人員建立戶籍轉(zhuǎn)換的通道。居住證暫時(shí)不與戶口直接掛鉤，只作為其在滬居住的證明，為其就業(yè)、租賃房屋等提供方便。同時(shí)，應(yīng)建立優(yōu)秀外來務(wù)工人員落戶的通道，凡提升為高級技工者，可建立專門的“人才居住證”轉(zhuǎn)戶籍通道。

　　必須降低戶口“含金量”

　　配套措施不落實(shí)改革難有實(shí)際進(jìn)展

　　“戶籍制度改革最關(guān)鍵的問題，是要回歸到戶籍管理的本意。”梁鴻說，“理想的戶籍管理方式，應(yīng)該是戶籍改革與福利保障徹底分離，戶籍沒有‘含金量’，轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)也就無所謂了。”

　　梁鴻說，戶籍管理本來有兩個(gè)作用，一個(gè)是人口登記，二是人口管制，避免城市因人口承載壓力過大影響發(fā)展。然而，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得戶籍“含金量”非常高，戶籍轉(zhuǎn)化為城市福利制度安排的基礎(chǔ)和城市社會(huì)保障的前提條件。“所以，戶籍制度改革涉及就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等方面的利益調(diào)整和再分配，如果在相關(guān)配套措施沒有落實(shí)之前匆忙改革，‘戶改’就極有可能成為一紙有名無實(shí)的空文。”

　　王大犇說，目前，我國的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等均是由地方財(cái)政兜底解決，都是以戶籍為對象。由于我國財(cái)政、醫(yī)療、教育等資源各地差別較大，放寬戶口進(jìn)入，對于社會(huì)保障水平較高的地區(qū)，必然會(huì)有財(cái)政壓力。因此，改革方向是逐步減少附加在“戶籍”上的各種福利，至少不應(yīng)增加新的以戶籍為前提的各種政策。

　　“如果只是簡單地改變戶口性質(zhì)本身，而不打破它所維持的就業(yè)、住房、教育、社會(huì)保障等‘福利待遇鏈’，戶籍改革就只能是形式意義大于實(shí)際意義。”王大犇說，切實(shí)解決因戶籍而產(chǎn)生的各種不公平問題，就要把隱藏在戶口之后的勞動(dòng)、人事、教育、醫(yī)療與社會(huì)保障等諸多社會(huì)福利與戶口脫鉤，其核心是打破城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策和社會(huì)保障與服務(wù)體系。

　　“今天迫于客觀現(xiàn)實(shí)不能開大口子，開小口子也可以。”梁鴻說，“有了通道，制度的改革就不可逆轉(zhuǎn)，就有望向理想的戶籍管理方式轉(zhuǎn)變，這也是上海戶籍新政引起多方普遍關(guān)注的更深層次原因。”