【新聞背景】

　　2月23日，上海戶籍新政出臺，廣受關注。

　　“新政”規定，“居住證轉戶籍”應當同時符合5個條件：持上海市居住證滿7年，參加上海市城鎮社會保險滿7年，持證期間依法在上海繳納所得稅，在上海被聘任為中級以上專業技術職務或具有技師以上職業資格且專業及工種對應，無違法犯罪及其他不良記錄者。政策試行期為3年。

　　上海現有常住人口約1900萬，其中約600多萬人沒有上海戶籍。改革開放30年來，上海先后在1994年、2002年、2004年三次調整戶口遷移政策，這次“居住證轉戶籍”改革被稱為上海第四次戶籍制度改革。

　　“盼了好多年盼來新政策，沒料到與期待差這么多。”田曉清今年34歲，已經在上海打拼10年，說起戶籍新政，他有些失望。

　　實際上，像田曉清這樣失望的“滬漂”一族還有很多——目前持上海市居住證的有400萬人。據上海市人才服務中心咨詢窗口的工作人員介紹，戶籍新政剛剛公布時，一天有幾百人次前來咨詢，電話不斷。“由于細則和工作流程還沒有出臺，沒有具體信息，因此也談不上提供咨詢。”這位工作人員說。

　　對戶籍新政的“朦朧解讀”在田曉清這樣的“滬漂”間流傳。

　　田曉清2004年底申請獲得了上海市居住證，被卡在了7年這個門檻上。“現在看來，條件雖然不是很苛刻，但是真正能夠拿到戶口的人，恐怕只是少數。”居住證持有要滿7年，這一條件幾乎難住他們公司的所有“滬漂”一族。上海自2002年開始實行居住證制度，在他們這家外資公司，同事獲得居住證多在2004年到2005年。

　　新政不是被迫“作秀”

　　符合條件的人員以后會逐年增加

　　據有關部門介紹，首批符合“累計7年”條件的人有3000名，同時符合其他條件人數將更少。這使戶籍新政一出臺就遭到質疑，有人認為，此舉是為了填補社保基金的缺口，或是迫于各種壓力不得已的“作秀”。

　　“不能說是‘作秀’，說為了填補社保基金的缺口更是誤解。”王大犇說。作為華東師范大學人口研究所副教授，王大犇曾在去年參與上海市委研究室關于“上海戶籍制度改革方案”課題研究。

　　王大犇解釋，社會保險是權利和義務相結合的，這部分人參加了城鎮社會保險，解決戶口后，老了才能更好地在上海享受社保帶來的福利。“更何況戶籍新政每年也只能解決上萬人，而目前上海養老保險的缺口上百億，只能主要通過財政轉移支付解決。”王大犇說。

　　上海2002年有關居住證制度的文件承諾，持有居住證到一定時間、符合條件的可以轉本市戶籍。到2008年，第一批辦理居住證的已有6年，積累的期望開始轉化為各種壓力。比如，不少上海企業因不能解決進滬指標，影響了人才引進。王大犇說，正是在這樣的背景下，2008年上海市著手研究居住證轉戶籍的政策。實際上，有關部門曾多次進行類似調研。

　　根據上海市人才居住證辦理的情況，2002年辦理居住證的確實不多，所以今年能夠符合“累計7年”條件的人也不多，但以后會逐年增加。文件試行3年，未來戶籍制度只能越來越松。

　　新政只能“小步走”

　　建議逐步建立戶籍轉換相應的評估體系

　　“改革的逐步推進有利于社會穩定。”王大犇說，我國有些地方的戶籍制度改革步子較大，后來由于大量農村人口的進入，公共設施和公共財政難以承受，又重新設置門檻。政策多變，給社會管理帶來不必要的麻煩。

　　希望入滬的人很多，除了在上海就業和創業的這部分人，還有為數不少的外來媳婦、歷史上響應政府號召支內支邊人員及他們的子女。如果戶籍完全放開，上海需要解決低保、醫保和經濟適用房、廉租屋等相關問題，政府不得不考慮地方財政的承受能力。

　　“這次只是在戶籍制度改革方面開了一個小口，而不是戶籍制度改革的全部。”王大犇說，居住證轉戶籍的標準還是比較嚴，未來標準可以適當降低，“畢竟上海戶籍人口已經進入到一個負增長的階段，適當放寬，不會對上海人口總量帶來巨大的壓力。”

　　對通過戶籍新政“引才”的期望，復旦大學社會發展與公共政策學院副院長梁鴻認為，這也許只是政府“一廂情愿”，因為政策一旦公開，想成為上海人的群體并不是由政府定的。

　　王大犇建議，應逐步建立相應的評估體系，為優秀外來務工人員建立戶籍轉換的通道。居住證暫時不與戶口直接掛鉤，只作為其在滬居住的證明，為其就業、租賃房屋等提供方便。同時，應建立優秀外來務工人員落戶的通道，凡提升為高級技工者，可建立專門的“人才居住證”轉戶籍通道。

　　必須降低戶口“含金量”

　　配套措施不落實改革難有實際進展

　　“戶籍制度改革最關鍵的問題，是要回歸到戶籍管理的本意。”梁鴻說，“理想的戶籍管理方式，應該是戶籍改革與福利保障徹底分離，戶籍沒有‘含金量’，轉不轉也就無所謂了。”

　　梁鴻說，戶籍管理本來有兩個作用，一個是人口登記，二是人口管制，避免城市因人口承載壓力過大影響發展。然而，我國城鄉二元結構使得戶籍“含金量”非常高，戶籍轉化為城市福利制度安排的基礎和城市社會保障的前提條件。“所以，戶籍制度改革涉及就業、醫療、教育、福利等方面的利益調整和再分配，如果在相關配套措施沒有落實之前匆忙改革，‘戶改’就極有可能成為一紙有名無實的空文。”

　　王大犇說，目前，我國的社會保險、社會福利、社會救助等均是由地方財政兜底解決，都是以戶籍為對象。由于我國財政、醫療、教育等資源各地差別較大，放寬戶口進入，對于社會保障水平較高的地區，必然會有財政壓力。因此，改革方向是逐步減少附加在“戶籍”上的各種福利，至少不應增加新的以戶籍為前提的各種政策。

　　“如果只是簡單地改變戶口性質本身，而不打破它所維持的就業、住房、教育、社會保障等‘福利待遇鏈’，戶籍改革就只能是形式意義大于實際意義。”王大犇說，切實解決因戶籍而產生的各種不公平問題，就要把隱藏在戶口之后的勞動、人事、教育、醫療與社會保障等諸多社會福利與戶口脫鉤，其核心是打破城鄉分割的社會政策和社會保障與服務體系。

　　“今天迫于客觀現實不能開大口子，開小口子也可以。”梁鴻說，“有了通道，制度的改革就不可逆轉，就有望向理想的戶籍管理方式轉變，這也是上海戶籍新政引起多方普遍關注的更深層次原因。”