今年年初，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)開(kāi)始公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。在全國(guó)人大常委會(huì)的工作報(bào)告中，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制定被放在今年計(jì)劃安排的立法項(xiàng)目中的第一位，這部法律一直是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　日前，在接受中國(guó)青年報(bào)記者獨(dú)家專訪時(shí)，現(xiàn)任中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)、著名社保專家鄭秉文教授表示，計(jì)劃出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》要想真正起到推動(dòng)社保事業(yè)的作用，必須注意三個(gè)問(wèn)題：第一，法律不能授權(quán)太多；第二，要借立法之機(jī)協(xié)調(diào)部門(mén)利益沖突；第三，要有突破性的制度安排，以破解社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次高低兩難的困境。

　　從2006年初原勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次公開(kāi)征求專家意見(jiàn)，到全國(guó)人大常委會(huì)向社會(huì)全文公布《草案》征求意見(jiàn)，在3年的時(shí)間內(nèi)，鄭秉文教授幾乎全程參與了有關(guān)的工作。

　　授權(quán)太多就是“繞著困難走”

　　鄭秉文教授首先表示，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好和最困難的兩個(gè)時(shí)期都是制定和完善社會(huì)保險(xiǎn)制度的好時(shí)機(jī)，因此今年是我國(guó)制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》的好機(jī)會(huì)。

　　但是，他特別強(qiáng)調(diào)，一部好的《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能太空，否則會(huì)影響參保人的消費(fèi)行為，從而制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。另外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)具有可操作性，這也是一個(gè)國(guó)際慣例。例如，美國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于“養(yǎng)老和遺屬保險(xiǎn)待遇支付”的規(guī)定就長(zhǎng)達(dá)57頁(yè)之多。因此，鄭秉文表示，計(jì)劃出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能像此前公布的《草案》那樣，過(guò)多出現(xiàn)類似“由國(guó)務(wù)院規(guī)定”這樣授權(quán)的條款。

　　在今年年初公開(kāi)征求意見(jiàn)的《草案》中，明確授權(quán)的條款達(dá)9項(xiàng)之多，涉及公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用征收辦法和征收機(jī)構(gòu)等許多重要問(wèn)題，由于起草者無(wú)法落筆，難以決定，只能“推”給國(guó)務(wù)院“另行規(guī)定”。

　　鄭秉文告訴記者，這類“授權(quán)條款”雖然在許多法律中都能看到，但《社會(huì)保險(xiǎn)法》最大的特點(diǎn)是，它是全國(guó)統(tǒng)一立法，地方不應(yīng)有創(chuàng)新，部門(mén)不應(yīng)有特權(quán)，要步調(diào)一致。在這樣涉及全體人民切身利益的法律中，如果授權(quán)條款過(guò)多，會(huì)帶來(lái)諸多壞處。

　　一方面，將更多的權(quán)力授權(quán)給各級(jí)政府，會(huì)造成社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定從中央到省、市、縣，越往上越簡(jiǎn)單，越往下越詳細(xì)，權(quán)力集中在基層政府，而各個(gè)地方在繳費(fèi)水平、管理方式等許多方面的差異很大，會(huì)帶來(lái)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)續(xù)更加困難等后果。

　　另一方面，通過(guò)授權(quán)條款這種形式，《草案》回避了很多棘手的矛盾，這不符合制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》的初衷。“制定一部法律，應(yīng)該是做有效的制度安排以適應(yīng)實(shí)際需要，至少能改造現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)制度，清理其中不合理的地方。”鄭秉文教授說(shuō)，“不應(yīng)只將已有的制度用法律形式加以確認(rèn)，不能對(duì)現(xiàn)有制度的不足之處采取‘繞著困難走’的處理方式。”

　　他表示，回避矛盾不但解決不了問(wèn)題，而且會(huì)為日后的改革增加新的束縛，不利于國(guó)家的進(jìn)步。“因此，如果不解決授權(quán)太多的問(wèn)題，不通過(guò)制定法律解決現(xiàn)有矛盾，就出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，可能會(huì)損害政府的公信力和法律的權(quán)威性。”

　　借立法之機(jī)解決部門(mén)博弈問(wèn)題

　　鄭秉文教授特別談到，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳一直實(shí)行“雙重征繳”，計(jì)劃出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》理應(yīng)解決這個(gè)“老問(wèn)題”。

　　據(jù)了解，目前社保費(fèi)的征繳是由稅務(wù)部門(mén)和社保部門(mén)共同執(zhí)行的，有些省份由社保部門(mén)征繳，有些省份由稅務(wù)部門(mén)征繳，從社保費(fèi)征繳的數(shù)量來(lái)看，大約各占半壁江山。

　　這個(gè)格局是1999年國(guó)務(wù)院頒布的第259號(hào)令《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》確認(rèn)的，因?yàn)槟菚r(shí)就已經(jīng)形成了“雙重征繳”的格局，在制定《征繳暫行條例》時(shí)也難以協(xié)調(diào)，只能規(guī)定允許兩個(gè)部門(mén)同時(shí)征繳，由省級(jí)人民政府自行決定。可以說(shuō)，1999年的條例本身就是一個(gè)妥協(xié)的結(jié)果。

　　在此前公開(kāi)征求意見(jiàn)的《草案》中，由于兩個(gè)部門(mén)在一些協(xié)調(diào)和配合方面沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，僵持不下，所以只能回避或授權(quán)。《草案》第57條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”

　　鄭秉文表示，這次也是部門(mén)博弈的結(jié)果。“毫無(wú)疑問(wèn)，任何一個(gè)國(guó)家的任何一部立法，都是利益集團(tuán)博弈的均衡結(jié)果。”他說(shuō)，“但是，10年過(guò)去了，‘雙重征繳’體制已經(jīng)帶來(lái)了許許多多的混亂問(wèn)題，而如果計(jì)劃出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)這個(gè)問(wèn)題還是沒(méi)有最后的說(shuō)法，只能授權(quán)國(guó)務(wù)院。這樣的規(guī)定等于沒(méi)有規(guī)定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暫行條例》的那個(gè)‘原點(diǎn)’。”

　　鄭秉文表示，應(yīng)該借立法的機(jī)會(huì)，中央政府協(xié)調(diào)兩個(gè)部門(mén)，拿出辦法解決這個(gè)問(wèn)題，并寫(xiě)進(jìn)《社會(huì)保險(xiǎn)法》。

　　法律要以制度創(chuàng)新提高統(tǒng)籌層次

　　所謂統(tǒng)籌層次，就是指制度收支的核算單位層級(jí)和資金流的收支結(jié)算層級(jí)。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國(guó)目前僅有少數(shù)幾個(gè)地方實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，絕大部分地區(qū)仍然是市級(jí)、縣級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次太低一直是社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的大難題，它直接導(dǎo)致了各地保險(xiǎn)水平差距較大，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面特別是較落后地區(qū)持續(xù)較低，社會(huì)保險(xiǎn)跨地、跨領(lǐng)域轉(zhuǎn)續(xù)困難，流動(dòng)性很強(qiáng)的非固定就業(yè)人群沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性等問(wèn)題。

　　鄭秉文教授告訴記者，早在1991年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔1991〕33號(hào))就已規(guī)定：“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌。”但是，18年過(guò)去了，統(tǒng)籌層次一動(dòng)未動(dòng)，像遼寧，試點(diǎn)8年了，還是維持在市、縣級(jí)水平上。

　　統(tǒng)籌層次低帶來(lái)的壞處很明顯，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，地方之間差距明顯，相互之間的銜接和轉(zhuǎn)移障礙重重；第二，社保基金的管理效率低下，收益率太低。目前全國(guó)社保基金分割在2000多個(gè)縣級(jí)、市級(jí)統(tǒng)籌單位，每個(gè)單位的五險(xiǎn)基金基本上又都是相對(duì)獨(dú)立管理的，分別由不同的行政單位管理，例如某市醫(yī)保基金中心、某縣養(yǎng)老基金科等等。每個(gè)科或中心就那么幾個(gè)機(jī)關(guān)干部管著，他們不是專業(yè)人士，不太懂投資，目前規(guī)定又只有兩個(gè)渠道即銀行協(xié)議存款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，收益率太低，只有2%，“這在許多年份都是負(fù)利率，比如2008年CPI是5.9%，就是負(fù)利率”。

　　鄭秉文教授表示，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》理應(yīng)解決這一問(wèn)題，這應(yīng)該是計(jì)劃出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》最重要的任務(wù)之一，因?yàn)椤澳壳拔覈?guó)社會(huì)保險(xiǎn)存在的諸多問(wèn)題，其根子幾乎都是因?yàn)榻y(tǒng)籌層次太低”。

　　“但是，在目前的制度框架下，如果強(qiáng)行通過(guò)行政手段將社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次提高至省級(jí)統(tǒng)籌甚至全國(guó)統(tǒng)籌，也會(huì)面臨諸多難題。”鄭秉文表示，“由于地區(qū)發(fā)展程度差異太大，按照同樣的繳費(fèi)比例，各地區(qū)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)肯定不一樣，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的人就很難有參加這樣的全國(guó)統(tǒng)籌的積極性。這就使整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)面臨逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而有可能出現(xiàn)收入減少，甚至收不抵支。”

　　因此，要有效解決統(tǒng)籌層次太低的問(wèn)題，必須靠制度創(chuàng)新，需要另外制定一套具有中國(guó)特色的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)。鄭秉文表示，如果計(jì)劃出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能利用這次機(jī)會(huì)進(jìn)行創(chuàng)新和改革，而只是一味地對(duì)現(xiàn)存制度進(jìn)行“追認(rèn)”，原有的問(wèn)題依然存在，“如果這樣，那么計(jì)劃出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》就會(huì)顯得缺乏實(shí)際意義。”(滕興才）