——談整體推進行政管理體制改革

　　當前的行政管理體制改革，涉及面非常寬，問題十分復雜，怎么把握？如何推進？我個人認為在改革方法上應當注重四個方面的統一。

　　第一，在改革戰略的謀劃上，應當注重系統思維與問題意識的統一。在改革開放已走過30多年歷程的今天，行政管理體制改革沒有系統思維是不行的。現在的改革越來越具有綜合性、結構性和配套性，越來越深入，越來越復雜。從外部系統來看，行政管理體制改革是經濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革的連接點、關節點和交匯點。溫家寶總理講過，行政管理體制如果不改革，就像一馬擋道，萬馬不能奔騰。行政管理體制改革不推動，其他改革很難推動。從內部系統來講，當前行政管理改革主要是從政府職能轉變、政府機構改革和制度建設三個方面全面推進，從職能、到機構、到制度。就機構改革來講，當前行政管理體制改革是國務院機構改革、地方機構改革、精簡規范議事協調機構、事業單位改革同時推進，也是一個系統。由此可見，我們既要把行政管理體制改革放在外部大系統中來全面謀劃，又要把它自身看作一個有機系統來整體推進。

　　改革不僅要有系統思維，還要有問題意識。馬克思曾經說過，問題就是時代的聲音。任何一項改革如果抓不住問題，就沒有針對性，就沒有重點，就沒有方向。問題就是舊體制的突破口，就是新體制的生長點。無論是國務院機構改革還是地方機構改革，抓住了問題就抓住了改革的關鍵所在。國務院機構改革要解決的主要問題是什么？就是要解決制約科學發展、社會和諧和影響民生乃至國家安全的重大問題。如形成科學權威高效的宏觀調控體系，設立國家能源局，組建環境保護部、工業和信息化部、住房和城鄉建設部、人力資源和社會保障部、交通運輸部，把食品藥品監督管理局劃歸衛生部管理，這些重大的改革舉措都是針對以上問題而實施的。

　　第二，在改革任務的部署上，應當注重長期目標與近期重點的統一。行政管理體制改革的長期目標是什么？就是黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)確定的，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。這是我們黨第一次提出行政管理體制改革的總目標。我們的改革是不是要恢復計劃經濟體制下高度集中的行政管理體制？不是。是不是要照搬西方國家三權分立的行政管理體制？不是。我們是要建立適應中國國情、適應社會主義市場經濟體制要求的中國特色社會主義行政管理體制。那么這個體制的內涵是什么呢？如何實現呢？這就是《意見》講的三個根本轉變：第一個根本轉變，就是在政府職能上，要實現向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變；第二個根本轉變，就是在政府組織機構及人員編制上，實現向科學化、規范化、法制化的根本轉變；第三個根本轉變，就是在行政運行機制和政府管理方式上，實現向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變。最終目的是要建設人民滿意的政府。

　　到2020年要實現這三個根本轉變，還有十一年左右的時間。雖然我國東、中、西部差別很大，城鄉差別很大，要實現這三個轉變還面臨著很多復雜的問題，但我們一定要朝著這個方向走。這就是長期目標。同時，我們又要把長期目標與近期目標結合起來。要通過明確長期目標下的近期目標、總體規劃下的短期安排來確定每屆政府的改革重點，部署每個年度的改革任務，以保證行政管理體制改革的前后銜接、有序推進，一步一個腳印地向著2020年的總體目標邁進。《意見》中就對今后五年的重點改革任務進行了部署，主要是加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制度建設。

　　第三，在改革舉措的實施上，應當注重質的突破與量的積累的統一。改革必須要有質的突破。我們要建立適應社會主義市場經濟體制要求的行政管理體制，沒有質的突破是不行的。但是改革不可能都是大動作，不可能都是人員大精減、機構大合并。改革的成效不能以動作的大小來衡量，而應當以經濟社會發展的需要和可承受的程度來衡量。我們既需要有一些大的動作，也需要有一些和風細雨、日積月累的改革措施。黨的十六大以來一個非常重要的經驗，就是我們不僅注重集中的政府機構改革，而且還注重進行分散的政府管理方式創新，如推進決策的科學化、民主化、規范化，依法行政，行政審批制度改革，政府信息公開和電子政務，政府績效管理，行政問責，重視對行政權的制約和監督等，采取了一系列具體措施來加強政府自身建設。這些軟改革、小改革和分散的改革，既鞏固了上一輪集中改革的成果，也為下一輪集中改革進行了鋪墊。

　　第四，在改革進程的推動上，應當注重自上而下集中推進與自下而上廣泛參與的統一。我國30多年來的經濟體制改革有自下而上自發推進的動力。1976年安徽鳳陽小崗村十幾戶農民咬破手指，寫下血書，自己承包了土地。就這一個舉措，把農民、農業和農村從人民公社體制下解放出來。而后從農村到城市，利改稅、承包制、租賃制、公司制、股份制，建立現代企業制度，經濟體制改革如火如荼地展開。30多年經濟體制改革要解決的根本問題是什么？我認為主要就是一個：如何使勞動者最大限度地與自己的利益掛鉤。今年是改革開放30周年，30年來最主要的經驗是什么？我認為根本的就是一條，就是我們放松了計劃經濟體制和制度的束縛，最大限度地調動了13億人民的積極性和創造性。沒有這一條，我們就不可能有這30多年的高速發展和輝煌成就。所以我們講，經濟體制改革有自下而上自發推進的動力，當然黨和政府需要自上而下地進行正確領導和引導。而政治體制改革、行政管理體制改革和民主法治建設，就不能主要依靠自下而上的自發動力，而必須系統謀劃、整體設計、有序推進，重視自上而下注入自覺的動力。

　　但這并不是說行政管理體制改革不需要發揮自下而上動力機制的作用。我們這么多年行政管理體制改革的一個教訓，就是改革動力層層衰減，越往下動力越小。行政管理體制改革、機構改革怎么把地方的積極性調動起來，是一個非常重要的問題。我認為這是完全有可能的。我們的行政審批制度改革，在一定程度上就是地方推動中央。從上世紀90年代開始，地方政府的行政審批制度改革開始起步和發展，取得了很大成效，為中央政府近年來大力度的行政審批制度改革，進行了先行探索，積累了成功的經驗。很多地方創造了非常好的經驗。為什么推動行政審批制度改革，地方政府走在一些中央部委的前面呢？因為地方政府站在經濟發展的一線，經濟發展的壓力更大，地方之間的競爭也十分激烈�！按航�水暖鴨先知”。所以很多地方政府特別是沿海比較發達地區的地方政府，要求盡量放松規制、降低門檻，讓外資、內資方便快捷地進來。我們要借鑒行政審批制度改革的經驗，讓地方放手在政府體制創新中大膽探索，大膽試驗。中央明確指出，在中央確定的限額內，需要統一設置的機構應當上下對口，其他機構可以因地制宜設置。這就給地方政府創新留下了很大空間，授予了地方政府創新的尚方寶劍。一個縣、一個市乃至一個省，都可以根據本地的實際情況，大膽地試，大膽地闖，風險不太大。而全國的情況很復雜，不可能動作太大，只能是漸進式地、穩妥地推進改革。

　　以上四個統一是一個整體，是一個前后銜接、循序漸進的過程。注重了這四個方面的統一，也就有力地促進了我國行政管理體制改革整體上的科學性、系統性、連續性和有效性，進而有力地推動了中國特色行政管理體制的全面建立和不斷完善。

　　(作者袁曙宏為國務院法制辦副主任)