重大責任事故所涉瀆職等職務犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科級以下基層行政執法和監管部門，處、科級干部的人數和所占比例都比以前有所增加。

　　近日，記者從第四屆安全法制高層論壇上看到來自最高人民檢察院的一組數據：2007年7月至2009年3月，全國發生一次死亡30人以上的重特大生產安全責任事故15件，全國檢察機關立案查辦涉嫌瀆職等職務犯罪案件1371人，其中科級以下干部515人，科級干部331人，處級干部48人。

　　最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長宋寒松說，從查辦的情況看，重大責任事故所涉瀆職等職務犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科級以下基層行政執法和監管部門，占立案數的37.56%。

　　每一次重特大安全事故之后，有關部門對責任人的處罰不可謂不嚴厲，對安全事故經驗教訓的總結不能說不周到，但依然無法杜絕安全事故的發生……

　　有人說，僅僅靠問責，對一些安全生產領域責任人的警醒效果十分有限，對杜絕和減少重特大安全生產事故的發生影響也有限；

　　有人說，一些責任部門，在監督和執法也不完全是主觀上的“無為”，而是“無法作為”，地方政府為了短期經濟效益，認為發展就必須要付出代價，不配合責任部門的監管和執法，甚至還設置一些障礙，使監管部門的執法陷入困境。

　　近日，在云南省昆明市召開的第四屆安全法制高層論壇上，來自國家安全生產監督管理總局、最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳以及一些研究機構的專家，圍繞近年來重特大安全事故背后的瀆職情況，展開了熱烈討論。

　　事故頻發背后大都有官員失職瀆職的影子

　　遠的不說，就在今年，便已發生了多起安全生產事故。

　　2月22日凌晨，山西屯蘭煤礦瓦斯爆炸，78人死亡、114人受傷；

　　3月6日6時許，河北省武安市金銘煤礦爆炸，4人遇難；

　　4月25日，云南昆楚高速發生特大車禍，21人死20傷……

　　據最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長宋寒松介紹，從2007年7月至2009年3月，全國檢察機關派員參與行政機關對重大生產安全責任事故調查3466件，投入警力14278人(次)。期間，全國發生一次死亡30人以上的重特大生產安全責任事故15件。全國檢察機關通過調查發現并立案查辦涉嫌瀆職等職務犯罪案件1371人，其中科級以下干部515人，科級干部331人，處級干部48人。截至今年3月31日，全國檢察機關已辦結675件，其中法院作出有罪判決375人。

　　“事故居高不下，負有監管職責卻不作為、亂作為的官員難辭其咎。”北京市人民檢察院副檢察長方工在接受記者采訪時一語中的。

　　近幾年檢察機關查辦的重大生產安全責任事故所涉及的瀆職等職務犯罪案件有什么新特點呢？

　　宋寒松告訴記者，這類案件的犯罪嫌疑人集中在科級以下基層行政執法和監管部門，一些直接負責安全生產監督管理的執法人員濫用職權、玩忽職守，造成的后果嚴重，“處科級干部的人數和所占比例都比以前有所增加，領導干部犯罪有上升趨勢”。

　　“失職瀆職行為涉及行政管理、行業管理、生產安全執法和監管的主要環節。國家機關工作人員玩忽職守、濫用職權是導致重大生產安全責任事故多發的主要原因之一，相關職能部門的部分執法人員失職瀆職，甚至與不法業主沆瀣一氣，大搞權錢交易。”宋寒松說，“另有相當一部分重大安全生產事故發生的原因則是由于地方政府監管不到位、責任不落實，有的是地方政府和監督管理執法部門事前對存在的危險事故隱患置若罔聞，不積極采取措施解決；有的是對長期違法違章生產以及不具備安全生產條件的企業該吊銷執照不吊銷，該撤消許可不撤消許可，該依法責令停產整頓和關閉的不依法責令停產整頓和關閉，對不符合安全生產條件的礦山企業驗收通過。甚至一些地方在事故發生后，還妄圖隱瞞事故，開脫責任。”

　　百部法律法規規章為何止不住重大安全生產事故發生

　　據有關部門粗略統計，全國人大所立的與安全有關的法律有10多部，國務院制定的各種條例達50多部。此外，國務院還發布了30多個加強安全生產的通知，各部委的規章有100多個。

　　用工業和信息化部部長、原國家安全生產管理總局局長李毅中的話說，“這些法律法規加起來，一寸厚的裝訂本有3大本”。但是，上百部法律法規卻管不住“安全事故頻發”，從某種意義上說，這或許成了立法者的尷尬。

　　據與會法學專家分析，這么多法律法規規章止不住重特大安全事故的發生，原因是多方面的。

　　盡管我國各項法律制度不斷完善，但有關事故調查處理的規定不明確，法律責任規制不到位，立法內容不協調，且目前尚未涵蓋的領域還有很多，給執法者隨意進行職務活動留有較大空間。同時，現有的法律法規有些線條較粗，不嚴謹，執法人員可按自己的理解和情緒去執法，往往會給相對人造成危害。

　　自由裁量權過大，客觀上給嚴格執法造成了不利的影響。例如《黑龍江省安全生產條例》第三十條規定：煤礦應當每年核定生產和通風能力，按核定能力均衡生產。嚴禁超能力、超強度、超定員生產。違反此規定的，處單位50萬元以上100萬元以下罰款。這項規定給執法人員留有50萬元的自由裁量空間，執法者可根據自己的好惡和企業的“態度”，選擇上限或者下限處罰。諸如此類的條款，在現行法律、法規中比比皆是。而這些條款恰恰是觸及執法相對人經濟利益的關鍵所在，也是一部分執法人員蓄意鉆法律空子的最佳選擇。

　　此外，強烈的物質財富占有欲促使行政執法和基層監管人員假公濟私、鋌而走險，為了個人利益，對一些安全生產隱患睜只眼閉只眼，甚至對一些達不到安全生產標準的企業開綠燈、開后門。

　　由于部分地方負責人長期以來只重視發展經濟，把“發展是硬道理”演變成了“增長第一”、“GDP掛帥”，從而忽視了對安全生產的管理。如廣東興寧“8·7”礦難發生前，各級負責人明知該礦存在嚴重的安全隱患，但考慮到煤礦是當地支柱產業之一，是納稅大戶，難以痛下關閉整頓的決心，以致釀成特大責任事故。

　　個別負責人對事故背后存在的瀆職犯罪行為采取了較為寬容的態度，甚至有的負責人把檢察機關介入查處此類案件與發展經濟相對立地看待，對檢察機關介入事故背后瀆職問題的調查不理解、不配合、不支持，甚至設置障礙對抗調查。

　　落后的執法環境導致反瀆職工作走入困局

　　記者了解到，廣東省人民檢察院反瀆職侵權局曾專門成立調研組，對廣東從2005年至今檢察機關查處責任事故背后瀆職犯罪的情況進行了調研。

　　調研發現，2005年到2007年期間，廣東省事故傷亡人數多、經濟損失多、重特大事故總數多，與檢察機關介入少、刑事追究少和判處實刑少的情況形成了鮮明的對比，這種現象的背后既有外部執法環境的因素，也有檢察機關內部自身的問題。調研顯示，一些地方領導對于瀆職犯罪的危害性認識不足。

　　據與會專家介紹，瀆職犯罪侵害的是國家公職人員履行職務的“勤政性”和“正當性”，給國家和人民造成的損失比貪污罪更嚴重。最高人民檢察院公布的數據顯示，貪污罪平均個案損失是15萬元，而瀆職侵權個案損失是258萬元，是貪污罪個案損失的17倍。但一些部門負責人習慣于將涉嫌瀆職犯罪的人員是否存在受賄行為作為檢察機關能否查處的標準，對于瀆職犯罪普遍看法是：粗心大意、工作失誤、不屬于貪污受賄、主觀惡性小、屬于好心沒辦好事等。

　　在安全生產領域，多頭監管、職責不明的現象極為突出和普遍，事故發生后要厘清責任不容易，特別是多因一果造成的事故和事件，往往形成集體瀆職的局面。如果嚴格執法，涉及面廣，打擊面大，檢察機關則面臨著執法的法律效果、社會效果如何統一的問題；如果控制打擊面，只追究個別責任相對集中的瀆職人員，檢察機關則面臨如何體現公平正義，如何完善責任證據鏈條的難題。

　　與會專家介紹說，一些行政部門通過“公共權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化”的方式，實現權力尋租，將公共權力轉化成個人或者單位牟取私利的工具。結果是，在一些地方管理中有好處的事大家爭著干，多頭執法，重復處罰；而對于沒有利益的事或涉及承擔責任的時候就相互推諉，最終出現執法盲區。這種執法導致違法企業主以少許的罰款換取了對法律的“變通執行”或默許執行。

　　此外，行政調查與檢察調查協調機制執行不力，一些基層單位“不把違法當違法，不把犯罪當犯罪”的現象仍然普遍存在；行政執法與刑事司法銜接不暢；有些行政執法部門自身執法方面存在的困難也導致檢察機關認定和查處難。部分行政執法部門的執法手段有限，執法權威不夠，資源投入不足，難以全面履行職責。

　　而檢察機關內部機制的問題也是造成一些地區的檢察機關對事故介入少，起訴率低的一個重要因素。這些問題包括反瀆職侵權部門的力量與所負擔的執法任務不相適應，檢察機關裝備設施落后與所承擔的任務不相稱等問題。

　　執法環境又對反瀆職侵權工作形成不容忽視的負面影響。一些基層檢察機關領導對辦理此類案件存在畏難情緒，辦案人員存在畏懼心理，辦案缺乏必要的有科技含量的偵查手段等，這些都不利于打擊安全生產領域的瀆職失職行為。

　　“天天抓屢屢發”難題何解

　　“相關部門必須建立長效的安全生產執法機制，加大對瀆職行為的打擊力度，以減少重特大安全生產事故的發生。”針對安全生產天天抓，安全生產領域的重特大事故卻屢屢發生的現象，最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長宋寒松提出了解決之道。

　　宋寒松說，檢察機關要主動監督，敢于辦案，不斷加大懲治重大生產安全責任事故涉及的瀆職等職務犯罪工作的力度。對公安機關提請批準逮捕的重大責任事故、重大安全事故以及非法開采等犯罪嫌疑人，在法律許可的范圍內，要堅持快批捕、快起訴。要努力研究重大責任事故所涉瀆職等職務犯罪的個性特點，把握規律，有針對性地開展查辦案件工作。

　　檢察機關要加強與有關行政執法機關的協調配合，加強與事故調查組的協調配合，進一步理順檢察機關行使檢察調查與行政調查的關系，共同做好重大責任事故調查處理工作。要充分發揮一體化機制的作用，努力實現辦案工作規范化、制度化。必要時可以靈活采取異地交辦，異地調集辦案骨干，集中力量突破案件等方式，以有效地克服地方和部門保護主義。

　　在查辦重大安全生產責任事故涉及的職務犯罪案件過程中，要深入剖析事故發生的體制、機制、制度和監督管理原因，舉一反三，向發案單位和發案單位所在的行業、系統主管部門，向對安全生產負有監督管理職責的行政執法部門、監督管理部門提出檢察建議，幫助堵塞漏洞，健全制度，糾正行政執法、監督管理中的違法事項。（本報記者 儲皖中）