2009年5月18日，最高人民法院民事行政審判專業(yè)委員會(huì)第44次會(huì)議研究通過(guò)了《關(guān)于應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)做好當(dāng)前執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)，這對(duì)當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)形勢(shì)下，積極穩(wěn)妥地做好執(zhí)行工作，更好地為“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”大局服務(wù)具有重要意義。針對(duì)這個(gè)意見(jiàn)，最高人民法院執(zhí)行局局長(zhǎng)俞靈雨進(jìn)行了解讀。

　　一、《若干意見(jiàn)》的起草背景

　　國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)沖擊較大，而且金融危機(jī)的影響已經(jīng)逐漸反映到司法領(lǐng)域，對(duì)人民法院審判執(zhí)行工作產(chǎn)生了重大影響。其中，對(duì)執(zhí)行工作的影響主要表現(xiàn)在以下方面：一是執(zhí)行案件總體數(shù)量增加。受?chē)?guó)際金融危機(jī)影響，一些企業(yè)資金鏈斷裂，出口訂單減少，出現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，各類(lèi)民商事糾紛明顯增多，執(zhí)行案件數(shù)量也相應(yīng)增加。二是執(zhí)行案件類(lèi)型的構(gòu)成發(fā)生了一些變化。表現(xiàn)在：涉及重大項(xiàng)目與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響較大的執(zhí)行案件增加。受?chē)?guó)際金融危機(jī)影響，一些重大建設(shè)項(xiàng)目推遲或下馬，相關(guān)的執(zhí)行案件增加；涉及弱勢(shì)群體的執(zhí)行案件增加。一些勞動(dòng)密集型企業(yè)由于出口訂單急劇減少而倒閉或停產(chǎn)，一批農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)，其中相當(dāng)一部分企業(yè)拖欠工人工資，從而產(chǎn)生了較多的勞資爭(zhēng)議案件；征地糾紛、勞資糾紛等容易引發(fā)群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定的執(zhí)行案件增加；三角債、多角債糾紛執(zhí)行案件增多。三是債務(wù)人履行義務(wù)能力下降。很多債務(wù)人身價(jià)縮水，可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)大幅減少。由于被執(zhí)行人償債能力的下降，以往罰款、拘留等行之有效的強(qiáng)制措施，在實(shí)踐中的效果明顯下降。四是執(zhí)行和解難度增大。由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難加大，融資難度加大，因此由被執(zhí)行人通過(guò)償還部分債務(wù)達(dá)成執(zhí)行和解的難度加大。債權(quán)人在媒體不斷宣傳國(guó)際金融危機(jī)的氛圍下，對(duì)債務(wù)人分期償還債務(wù)的信心不足，也增加了法院通過(guò)調(diào)解化解雙方矛盾的難度。五是財(cái)產(chǎn)拍賣(mài)處置難度增大。由于市場(chǎng)的購(gòu)買(mǎi)力下降，對(duì)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的變現(xiàn)處分產(chǎn)生影響，法院拍賣(mài)財(cái)產(chǎn)不再像以往那么順利，流拍增多，特別是房地產(chǎn)，經(jīng)常要多輪降價(jià)，除了變現(xiàn)難，變現(xiàn)的價(jià)值也偏低。而對(duì)生產(chǎn)設(shè)備和股權(quán)等財(cái)產(chǎn)拍賣(mài)時(shí)，經(jīng)常無(wú)人問(wèn)津，財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)困難，影響到了執(zhí)行案件的進(jìn)度和效率。六是政府為被執(zhí)行人的案件，執(zhí)行難度進(jìn)一步加大。由于地方財(cái)政資金緊張，此類(lèi)案件執(zhí)行更難。

　　因此，這次國(guó)際金融危機(jī)既給人民法院執(zhí)行工作帶來(lái)新的壓力和挑戰(zhàn)，也是對(duì)人民法院執(zhí)行能力的綜合考驗(yàn)。人民法院必須回應(yīng)企業(yè)在當(dāng)前形勢(shì)下對(duì)人民法院工作的新要求與新期待，積極探索人民法院如何按照中央“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”的部署要求，就有必要對(duì)執(zhí)行政策進(jìn)行調(diào)整。為了使《若干意見(jiàn)》更有針對(duì)性和可操作性，最高法院院領(lǐng)導(dǎo)專程赴福建等地開(kāi)展調(diào)研，組織召開(kāi)部分企業(yè)家代表座談會(huì)，認(rèn)真聽(tīng)取來(lái)自央企、民企、臺(tái)企等企業(yè)家代表和全國(guó)人大代表有關(guān)在金融危機(jī)的背景下企業(yè)對(duì)人民法院特別是執(zhí)行工作的司法需求及對(duì)執(zhí)行工作如何應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的意見(jiàn)和建議。并召開(kāi)部分高級(jí)法院執(zhí)行局長(zhǎng)參加的座談會(huì)，就執(zhí)行工作如何為“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”的大局服務(wù)，調(diào)整司法政策，采取具體措施等問(wèn)題廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。在綜合各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，2009年5月18日，最高人民法院民事行政審判專業(yè)委員會(huì)進(jìn)行了研究并原則通過(guò)。

　　二、《若干意見(jiàn)》的主要內(nèi)容

　　《若干意見(jiàn)》主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：

　　一是明確了當(dāng)前執(zhí)行工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的指導(dǎo)思想。即堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“三個(gè)至上”的指導(dǎo)思想，切實(shí)增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，不斷適應(yīng)“三保”對(duì)執(zhí)行工作提出的新要求，不斷解決“三保”面臨的新問(wèn)題，將落實(shí)“三保”的方針作為執(zhí)行工作的重要目標(biāo)，將有利于實(shí)現(xiàn)“三保”的目標(biāo)作為評(píng)價(jià)執(zhí)行工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)提出了應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的四個(gè)基本原則：一是堅(jiān)持依法執(zhí)行與貫徹國(guó)家宏觀政策相結(jié)合的原則，既要在法律的框架內(nèi)正確適用法律，又要在國(guó)家宏觀政策出現(xiàn)新變化，對(duì)司法工作提出新需求時(shí)，將國(guó)家宏觀政策精神和要求切實(shí)貫徹落實(shí)到執(zhí)行工作中，以順應(yīng)社會(huì)和國(guó)家對(duì)司法的總體需求。二是堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待原則。區(qū)別被執(zhí)行人是故意消極執(zhí)行、規(guī)避執(zhí)行和抗拒執(zhí)行還是因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響造成臨時(shí)無(wú)力履行債務(wù)的情況；區(qū)別債務(wù)是因歷史原因造成還是正常市場(chǎng)交易下造成的情況。三是堅(jiān)持和諧執(zhí)行原則。既要加大執(zhí)行力度，切實(shí)提高執(zhí)行效率，盡快實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)執(zhí)行人債權(quán)，又要講究執(zhí)行藝術(shù)和方式方法，防止激化矛盾，始終堅(jiān)持執(zhí)行工作政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。四是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧原則。既要依法、充分、及時(shí)地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)執(zhí)行人的合法權(quán)益，也要妥善平衡各方當(dāng)事人和相關(guān)利害關(guān)系人的利益關(guān)系，兼顧對(duì)被執(zhí)行人、其他利害關(guān)系人的合法權(quán)利的保護(hù)。

　　二是圍繞中央“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”的三個(gè)方面提出了明確具體的工作要求。在服務(wù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展方面，要求各級(jí)法院在執(zhí)行工作中，對(duì)于因資金暫時(shí)短缺但仍處于正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)、有發(fā)展前景的被執(zhí)行人企業(yè)，慎用查封、扣押、凍結(jié)等執(zhí)行措施和罰款、拘留等強(qiáng)制措施，多做執(zhí)行和解工作，爭(zhēng)取申請(qǐng)執(zhí)行人同意延緩被執(zhí)行企業(yè)的履行期限，以維持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，幫助困難企業(yè)渡過(guò)難關(guān)。等等。在服務(wù)社會(huì)民生持續(xù)改善方面，要求各地高度關(guān)注中央和地方有關(guān)改善民生的決策部署，積極穩(wěn)妥地處理好重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、舊區(qū)改造、市政動(dòng)遷、違章拆除等涉及民生改善和社會(huì)發(fā)展的執(zhí)行案件。等等。在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面，提出建立完善五項(xiàng)工作機(jī)制。即建立重點(diǎn)案件排查機(jī)制、異地執(zhí)行預(yù)案機(jī)制、群體性事件預(yù)警機(jī)制、匯報(bào)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)行和解機(jī)制。

　　三是強(qiáng)調(diào)上級(jí)法院要發(fā)揮統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的職能作用，加大管理力度，強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)。包括：建立業(yè)務(wù)指導(dǎo)制度。對(duì)執(zhí)結(jié)的涉及社會(huì)穩(wěn)定的有影響的案件，要通過(guò)建立業(yè)務(wù)交流平臺(tái)、召開(kāi)業(yè)務(wù)交流會(huì)、發(fā)布典型案例等多種形式加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。建立系列案件執(zhí)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于眾多債權(quán)人集中向同一債務(wù)企業(yè)啟動(dòng)的系列執(zhí)行案件，受理案件的不同地區(qū)、不同審級(jí)法院之間以及同一法院的不同部門(mén)之間要加強(qiáng)信息溝通，在上級(jí)法院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下執(zhí)行。建立專項(xiàng)案件報(bào)告制度。下級(jí)法院在執(zhí)行工作中對(duì)因金融危機(jī)引發(fā)的各類(lèi)涉外、涉港澳臺(tái)及其他敏感性、重大案件，要及時(shí)向上級(jí)法院報(bào)告。上級(jí)法院必要時(shí)對(duì)相關(guān)案件提級(jí)執(zhí)行或集中指定執(zhí)行。

　　四是強(qiáng)調(diào)各地要認(rèn)真開(kāi)展調(diào)查研究，積極做好法律服務(wù)，通過(guò)召開(kāi)企業(yè)及相關(guān)部門(mén)座談會(huì)、走訪企業(yè)等多種形式加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的調(diào)研，與基層社區(qū)管理部門(mén)保持密切聯(lián)系，形成共同應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)法律適用疑難問(wèn)題的研究。對(duì)因金融危機(jī)引發(fā)的各類(lèi)執(zhí)行問(wèn)題，深入開(kāi)展前瞻性研究，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的對(duì)策。加強(qiáng)司法建議工作。及時(shí)收集執(zhí)行實(shí)踐中遇到的法律適用疑難問(wèn)題及與金融危機(jī)密切相關(guān)的新類(lèi)型、疑難及敏感案件，及時(shí)向有關(guān)部門(mén)提出應(yīng)對(duì)措施和建議，幫助有關(guān)部門(mén)和企業(yè)堵塞管理漏洞。

　　三、貫徹《若干意見(jiàn)》應(yīng)當(dāng)把握的幾點(diǎn)要求

　　各級(jí)法院在貫徹落實(shí)《若干意見(jiàn)》過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自實(shí)際，注重把握以下幾點(diǎn)：

　　一、注重從實(shí)際出發(fā)。這次國(guó)際金融危機(jī)影響面廣，影響時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面都產(chǎn)生了不同程度的影響，同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，這次金融危機(jī)對(duì)我國(guó)不同地區(qū)的影響是不同的，即便是同一地區(qū)，對(duì)該地區(qū)出口型、勞動(dòng)密集型等不同類(lèi)型企業(yè)，對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)、上市公司或國(guó)有控股上市公司、金融機(jī)構(gòu)、民營(yíng)企業(yè)等不同性質(zhì)的企業(yè)的影響也是不同的。這就要求各級(jí)法院在執(zhí)行工作中具體情況具體分析，從每個(gè)案件的實(shí)際出發(fā)，根據(jù)不同特點(diǎn)制定針對(duì)性強(qiáng)的執(zhí)行方案。

　　二、注重執(zhí)行措施的靈活應(yīng)用。查封、扣押、凍結(jié)、拍賣(mài)和變賣(mài)等執(zhí)行措施和罰款、拘留等強(qiáng)制措施是案件得以順利執(zhí)行的強(qiáng)有力后盾，但是在當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)靈活使用。比如，對(duì)于被執(zhí)行企業(yè)正在使用的廠房、機(jī)器設(shè)備等主要生產(chǎn)設(shè)施，慎用扣押、拍賣(mài)和變賣(mài)等執(zhí)行措施；確需查封相關(guān)生產(chǎn)設(shè)施的，可以采取查封措施，但應(yīng)當(dāng)允許被執(zhí)行人使用，并加強(qiáng)對(duì)查封資產(chǎn)的監(jiān)管；對(duì)于已經(jīng)控制的被執(zhí)行企業(yè)資產(chǎn)，要選擇適當(dāng)?shù)奶幹脮r(shí)機(jī)和處置方式，最大程度地實(shí)現(xiàn)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。

　　三、注重執(zhí)行和解。應(yīng)當(dāng)把執(zhí)行和解貫穿于執(zhí)行案件的整個(gè)過(guò)程，通過(guò)多做雙方當(dāng)事人的執(zhí)行和解與協(xié)調(diào)工作，既維護(hù)申請(qǐng)執(zhí)行人的合法權(quán)益，也妥善關(guān)照、處理好被執(zhí)行人的實(shí)際困難，提高執(zhí)行工作的社會(huì)效果，從而既能滿足申請(qǐng)執(zhí)行人的實(shí)現(xiàn)債權(quán)的執(zhí)行訴求，又保障被執(zhí)行人正常經(jīng)營(yíng)發(fā)展或者正常生活。要盡量爭(zhēng)取申請(qǐng)執(zhí)行人同意延緩被執(zhí)行企業(yè)的履行期限，以維持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，幫助困難企業(yè)渡過(guò)難關(guān)。對(duì)于被執(zhí)行企業(yè)正在使用的廠房、機(jī)器設(shè)備等主要生產(chǎn)設(shè)施，要及時(shí)組織當(dāng)事人協(xié)商，爭(zhēng)取使申請(qǐng)執(zhí)行人同意通過(guò)生產(chǎn)設(shè)施抵押方式給被執(zhí)行人企業(yè)以緩沖時(shí)間。

　　四、注重溝通民意。按照回應(yīng)性司法的要求，執(zhí)行工作要積極回應(yīng)企業(yè)在當(dāng)前形勢(shì)下對(duì)人民法院工作的新要求與新期待，各級(jí)法院在具體工作中必須高度重視民意溝通工作，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、進(jìn)企業(yè)調(diào)研等多種形式廣泛深入地了解不同類(lèi)型、不同性質(zhì)的企業(yè)對(duì)執(zhí)行工作的意見(jiàn)和建議，把合理的社情民意轉(zhuǎn)化為改進(jìn)工作的具體措施，提高執(zhí)行工作水平。

　　五、注重與有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)。應(yīng)對(duì)這次國(guó)際金融危機(jī)，幫助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，實(shí)踐中央“三保”工作大局，單靠人民法院的力量是不夠的，必須爭(zhēng)取、協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)共同努力，尤其對(duì)于被執(zhí)行人為國(guó)有大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、上市公司或國(guó)有控股上市公司，對(duì)其資產(chǎn)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施可能導(dǎo)致其破產(chǎn)或影響社會(huì)穩(wěn)定的，可以主動(dòng)與該企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取其通盤(pán)考慮，幫助企業(yè)解決債務(wù)問(wèn)題，防止影響企業(yè)的平穩(wěn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，真正使企業(yè)化危為機(jī)。

　　六、注重機(jī)制建設(shè)，積累工作經(jīng)驗(yàn)。這次國(guó)際金融危機(jī)既給人民法院執(zhí)行工作帶來(lái)新的壓力和挑戰(zhàn)，也是對(duì)人民法院執(zhí)行能力的綜合考驗(yàn)，更為今后應(yīng)對(duì)此類(lèi)事件提供了難得的機(jī)遇。比如建立重點(diǎn)案件排查機(jī)制，通過(guò)定期對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的案件進(jìn)行排查，對(duì)矛盾有可能激化的案件，做到及時(shí)掌握，及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委、人大報(bào)告，及時(shí)與政府溝通情況，爭(zhēng)取重視和支持，尋求有效的解決措施。再如建立匯報(bào)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問(wèn)題，及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委、人大報(bào)告，及時(shí)與政府溝通情況，積極爭(zhēng)取黨委的領(lǐng)導(dǎo)和政府的支持；對(duì)案件執(zhí)行中需要相關(guān)部門(mén)做好配合工作的，要主動(dòng)利用執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制或執(zhí)行聯(lián)席會(huì)議制度，進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，努力為案件執(zhí)行創(chuàng)造有利條件。等等。這些在實(shí)踐中都可以轉(zhuǎn)化為常態(tài)的工作機(jī)制。(作者： 羅書(shū)臻）