另一位學者———中國社會科學院教授鄭秉文也認為，“在未來社保基金立法中，需要認真考慮監管模式的選擇這一重要問題”。

　　正是由于法律的缺失和監管的紊亂，才使得社保基金大要案一度多發，而更為普遍的現象是———以貌似合法的名義挪用社保基金。

　　“兩萬億！如此規模巨大的資金總量和薄弱的監管力量、缺失的法律法規之間形成了極大的反差，社保基金監管立法之緊迫性由此可見一斑。”“社保基金監管立法研究”項目負責人胡繼曄說。

　　人力資源和社會保障部有關負責人則為記者歸納出了社保基金監管立法的四大意義：首先是“保駕護航”；其次是“更為有效地防止和杜絕社保基金被占用、挪用的情況，確保基金安全完整”；再次，“實現社保基金保值增值的需要”；最后，“也是我國加入WTO之后與國際社保基金立法現狀相接軌的需要”。

　　分類監管

　　錢該由誰出、錢是誰的、錢怎樣管理———通過立法來保護社保基金，必然繞不開“錢”的問題；可以明確的是，“分類監管”將是未來立法的一個原則

　　社保基金監管立法在官方與學界均已達成共識。下一個問題是，“法”究竟該怎么立？

　　事實上，整個社會保障體系都是圍繞“錢”在作文章。清華大學公共管理學院教授楊燕綏在接受記者采訪時說，通過立法來保護社保基金也繞不開“錢”的問題：

　　首先，“錢該由誰出”。楊燕綏認為，“在過去的20年里，中國社會保障改革成績斐然，但也有教訓，一個問題就是來自公共財政和社會保障預算的缺位。以養老保險為例，因欠老人很多錢(歷史原因)，建立個人賬戶借年輕人的錢(名義賬戶)，但卻缺少法律依據”。

　　其次，“錢是誰的”。據介紹，社會保障資金來自國家、企業和個人及其投資收益。“產權不清是中國社會保障制度安排的缺陷，進了賬戶的錢都由領導說了算，這就是有人假公濟私挪用社保基金，甚至在黨中央三令五申將社保基金比作‘高壓線’的情況下，還有人敢頂風作案的社會原因。”

　　第三，錢怎樣管理。“全國社保儲備基金是完全公共基金，其投資情況應當進行信息披露。社會保險運營資金和滾存資金是有限公共基金，其管理情況也應當向全體參保人進行信息披露。個人賬戶資金是個人財產，其收益和積累情況應當向個人進行信息披露；名義賬戶是利用個人資金進行再分配，更加需要進行信息披露和產權保護。”

　　“既要安全，又要保值增值”———這一看似矛盾的兩面正是社保基金監管最為困難和復雜之處。

　　如何解決上述問題？楊燕綏的觀點是，通過社會保障立法分別解決：前者即建立明確的產權制度和高壓線制度，絕對不允許任何人渾水摸魚和假公濟私，嚴懲挪用社保基金的違規和犯罪行為；后者即建立社保基金安全運營機制，建立社保基金的公益受托人或法人受托人制度，做到依法托管、資產獨立、錢權分離、功能分立、法律責任明確、專業運作、信息披露，從而隔離道德風險和市場風險。

　　胡繼曄告訴記者，這個立法研究項目中最具可操作性的地方，就是明確提出了社保基金“分類監管”的法律原則。

　　據胡繼曄介紹，我國已經在社會保險法草案中設立了專門的“基金監管”系列條款，吸取了其他國家立法的有益經驗，明確劃分了不同種類社保基金的投資行為，嚴格禁止第一支柱基本保險基金投資股票，同時推行社保基金管理社會化，接受公眾和參保者的監督，堵塞各種制度上、管理上的漏洞，以取得廣大群眾對社會保障的充分關注和支持。

　　胡繼曄認為，分類監管的操作辦法還應進一步具體化：對于積累的個人賬戶養老基金和企業年金，應當允許投資股票或證券投資基金等風險和收益都比較高的品種，利用長期的保守投資來抹平短期證券市場波動的風險。而對于社會統籌結余部分，可以采取專門發行利率、期限都最優惠的國債，以國家信用來保障社會保險基金投資的安全、高效。

　　未來難點

　　社會保險法草案中關于社保基金監管的授權性規定有十幾條，要保證立法質量，就需要引入立法評估方法；在立法博弈中如何協調不同部門之間的關系也是一個大問題

　　立法思路已然清晰，但在理論和實踐上，仍有繞不過去的難題。

　　胡繼曄告訴記者，目前社會保險法草案中有十余條關于社保基金監管的授權性規定，即授權國務院制定具體辦法。這是因為目前無法對法律實施后的經濟、社會、環境影響進行科學量化的分析評估，立法質量難以保證，所以只能保留了很多授權性的條款。因此，在今后的社保基金監管立法的研究工作中，亟須引入立法評估方法。

　　就實踐而言，在立法博弈中如何協調不同部門之間的關系是一個大問題。“正是由于部門之間利益博弈，社會保險法1994年就曾經列入立法規劃，但一直到2007年底才第一次提交人大審議。1997年現行社保制度建立之初，就沒有為個人賬戶部分形成的‘空賬’問題提供制度性的補充機制，這些迫切需要在社會保險法立法中進行規范，并在今后的社保基金監督管理條例中進行具體化，使之更具可操作性。”

　　胡繼曄說，社保基金監管立法不是靠一兩部法律就能解決問題的，“目前可以先通過社會保險法這樣的上位法構成社保基金監管的法律基礎，與此同時加快社會保險基金監督管理條例的立法步伐，再加上其他相關法規、規章和規范性文件，共同構成社會保險基金監管的法律法規體系”。(本報記者 杜曉 本報實習生 宗慧)