新聞回顧：河南滎陽發紅頭文件打造慈善城市

　　一級政府在對社會實行“短平快”行政管理時，一般慣用的手段就是紅頭文件。

　　河南省滎陽市近日發布《中共滎陽市委、市人民政府關于在全市開展全民慈善活動的意見》，以紅頭文件方式要求在全市設立1000多個慈善組織，推舉出5000多個慈善大使，要將滎陽打造成“慈善城市”。

　　據記者了解，滎陽市委市政府發布的《中共滎陽市委、市人民政府關于在全市開展全民慈善活動的意見》，制定了十項措施，包括設立募捐箱、“慈善飯桌”、“慈善超市”等，如“慈善餐桌”，就是桌上設有告示，告知顧客“慈善餐桌”就餐的意義和目的等，飯桌收益的10%要捐給慈善機構。

　　此舉引起行政法律界的關注。專家們普遍認為，紅頭文件本身是行政規章性質，是具有一定強制性的。滎陽的做法讓很多人模糊了三種關系：國家和社會的關系、公權力與社會自治權的關系、法律與道德的關系。至少，滎陽的這份紅頭文件在調整范圍上明顯不恰當。

　　“一個國家的組成成分，都各自具有自己作用的領域。針對慈善事業，政府的作用就是利用手中的公權力營造一種制度環境，而真正去作為的，應該是民間組織機構。”中國政法大學行政法教授高家偉今天在接受法制日報記者采訪時表示，政府不可以以紅頭文件的形式，強制市民捐款，因為慈善是一種道德義務，只能倡導，不能強制。西北政法大學行政法學院院長王周戶教授也認為，慈善事業的發展必須與城市市民的物質條件相適應，慈善捐款只能是政府倡導，社會自愿，如果用紅頭文件強制性要求全社會去做，就成了變相攤派，違背了政府善意的初衷。

　　社會中的各種工作都有自己的法則，高家偉說，政府有政府工作的法則，商業有商業領域的法則，慈善有慈善的法則，政府不能超越自己依法行政的權限去規范道德，這大有超越職能的嫌疑。滎陽要成為一個慈善城市，當地政府倡導的這種文化是好的，但更重要的是要為這種文化營造法治的環境，否則，這種政府措施在執行的過程中必然會導致“愛心”被濫用的可能。

　　滎陽市的部分市民對此也發表了他們的看法，他們認為，老百姓過日子還比較緊，哪有錢天天搞慈善。去哪里購物，他們首先會考慮價格、實惠，至于是不是“慈善超市”、“慈善藥店”，并不是最重要的。

　　滎陽市委書記、滎陽慈善總會名譽會長楊福平認為，開展全民慈善活動是重要和必要的，“慈善是人人所需”、“滎陽應該做大做強慈善事業”及“切實加強對慈善事業的領導”，慈善應成為新時期滎陽人文精神的重要組成部分，使全民慈善活動成為滎陽和諧建設的品牌。

　　“滎陽把慈善作為一級政府的重頭工作來抓在全國確實少見，政府如果把慈善機構該做的事兒都做了，那慈善機構該干什么？是不是就該失業？政府依法行政的作為該怎么體現？慈善畢竟只是道德層面的東西。”王周戶有針對性地說。

　　據記者了解，針對紅頭文件，我國現已初步形成五級政府、四級監督的規范性文件備案審查制度體系。但是，在實踐中，紅頭文件仍然存在“亂”和“濫”的問題。

　　北京大學法學院教授姜明安說，紅頭文件仍然存在“制定主體亂、調整范圍亂、制定程序亂，總之圍繞濫用行政權力打轉”。具體表現在設定公民義務或剝奪公民權利無依據；擅自設定行政處罰內容或自行規定罰沒款的收繳方式；擅自設定行政審批事項或增設審批環節、條件；文件制定不符合技術規范；強調行政管理相對人的義務多，規定管理機關責任和制約的措施少這五大問題上。本報記者 陳煜儒