廣州某工商所查處了兩起無照擦皮鞋案件，一個罰了2000元，另一個只罰了300元；偷一輛自行車，有的治安拘留15天，有的罰款100元了事。同案不同罰，造成這種現象的主因是執法人員行使行政執法自由裁量權時不夠規范。

　　長期以來，由于行政執法自由裁量空間過大，一些當事人碰到處罰，第一反應是，趕緊托熟人說情，希望在處罰幅度內減輕處罰。　　　

　　今年7月4日，廣州市政府出臺了《廣州市規范行政執法自由裁量權規定》(以下簡稱《規定》)，并在市城管局、規劃局等5個部門開始試行。該規定預示著全市9782項行政執法行為將逐步細化，以最大限度地壓縮執法人員手中的“彈性空間”。這是全國第一部規范行政執法自由裁量權的地方性政府規章。

　　一個月來，規范行政執法自由裁量權給試行的5個部門帶來了什么變化？在試行中發現了哪些問題？記者對此進行了調查采訪。

　　① 試點

　　從全面梳理

　　裁量事項做起

　　來自湖南的李貴生在廣州生活已經7年，一直在天河公園附近擺水果攤，也和城管、工商人員捉了7年“迷藏”。8月9日，面對記者的詢問，李貴生說：“如今好多了，輕微違反規定，比如時間不對或沒在指定地點，按規定罰款50元。過去亂罰你沒商量，運氣不好時還被罰過幾千元。”

　　這僅僅是眾多案例中的一個。廣州市從7月4日試點規范行政執法自由裁量權以來，經過一個多月梳理，初步見到了成效。廣州市法制辦執法監督室魏富忠處長介紹說：“廣州市各級行政執法主體實施的現行有效的法律、法規、規章共有2603部，行政執法行為就有9782項之多，涉及執法主體單位206家。大多數的行政執法行為都存在一定的自由裁量空間。大量的行政執法自由裁量權，沒有統一的規范和標準。”

　　為此，廣州市先從市規劃局、城管局等5個試點單位做起。“規范行政自由裁量權，關鍵在量化。”廣州市法制辦把功夫下在“量化”的確定上，組織5家試點單位，對本部門、本系統實施的法律、法規和規章中帶有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行了全面梳理統計。

　　② 細化

　　讓裁量權由彈性變硬性

　　如何讓行政自由裁量權由“粗”變“細”，由彈性變剛性？

　　記者了解到，涉及違反人民防空法的行政處罰，按規定罰款額可以在“10萬元以下”。面對較大的彈性空間，個別執法人員可能會先告知當事人按上限罰款，如果當事人找到過硬關系說情，執法者“給足面子”可能警告一下或只罰5000元了事。

　　如今，這一情況正在改變。魏富忠拿出一沓正在細化的標準給記者看，在人民防空法的行政處罰案例上，根據不同情況執法分別細化為：警告、2萬—5萬元和5萬—10萬元三種處罰標準。每種處罰都有詳細的說明，執法雙方一目了然。

　　“你亂處罰不行，你想包庇也不行。這里都有明確規定。”

　　魏富忠表示，裁量標準的細化，較好地規范了行政執法行為，使行政相對人能夠對號入座，自覺接受處罰，從根本上消除因條件模糊、人為因素，造成行政自由裁量的隨意性和不公開、不公正性。

　　③ 公開

　　將“抽屜”中的執法權擺上桌面

　　規范行政執法自由裁量權是為打造“陽光執法”，將“放在抽屜中”的自由裁量權，拿到桌面上來。

　　早在2007年12月25日，廣州市法制辦組織召開了《廣州行政執法自由裁量權規定》專家論證會，在此基礎上多次討論形成《廣州規范行政執法自由裁量權規定》(草案)提交市政府常務會議討論通過并公布。

　　據了解，目前全國已有部分地區對規范自由裁量權作出了相應規定，但大多是規范行政處罰和行政許可中的自由裁量權。而廣州市的規定則以政府令形式，規范了所有的行政執法中的自由裁量權。

　　廣州市質量技術監督局法制處徐立明副處長介紹說，以市質監局為例，該局下屬13個直屬局，經常出現案情相同、各區局的處罰不同，甚至有的各科室之間，同案都不同罰。為此，廣州市質量技術監督局將對涉及300多部法律、法規的最常用部分，進行分解細化操作。在全市范圍規范統一處罰標準，實現過罰相當。

　　記者看到，《規定》第九條要求“市行政執法主體應當以行政規范性文件的形式對行政執法自由裁量權的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細化、量化，報市人民政府法制機構審查后公布實施。”按照規定，廣州市的各級行政執法主體，都必須對本部門執行的法律、法規、規章規定有裁量幅度的各種執法行為的裁量權進行細化、量化，并對外公布實施。

　　以往在談論自由裁量權時，往往指的是行政執法主體或執法人員在具體的行政執法過程中對法律法規規章的適用問題，未涉及是否立案、是否受理、是否作出行政執法行為等問題。《規定》第十條對此問題作出了明確規定，行政執法主體必須明確在何種情況下應該受理、立案或作出行政執法行為等。

　　④ 探索

　　與執法部門的“利益”博弈

　　“廣州市城管局2008年處理的案件多達8.3萬多起。”廣州市城管局法制處處長林文毅告訴記者，城管執法案件量大，涉及的法律法規多，給予的自由裁量權也大。比如市容環境執法中，對工地的污泥車開出來，可處罰款2萬元以下，如何掌握只能看具體情況。

　　在廣州珠江新城工地開了5年“泥頭車”的老趙，三年前因泥車未洗凈“態度不好”被重罰過1萬元，前兩天同樣因“車身泥多未洗”，按照細化后的市容環境法規處理，只被罰了300元，他覺得較易接受。

　　“自由裁量權的規范可讓一線執法人員執法有據，便于執法。行使自由裁量權應當符合立法宗旨，排除不相關因素的干擾，所采取的措施和手段應當必要、適當。目前這正在逐步變成廣州的現實。”林文毅說。

　　記者了解到，先行探索全面規范行政執法自由裁量權的廣州也有壓力，如何切實解決以往存在的問題就是首先面臨的一個考驗。

　　為此，作為試點單位，廣州市城管局專門成立了一個領導小組，并從基層一線抽調經驗豐富的執法人員，共同起草規范執法細則，以求方案吸納基層執法人員的豐富經驗，使其有可操作性。

　　廣州市也有部分單位對規范行政執法自由裁量權有顧慮，對信息公開有畏難情緒。他們認為，自由裁量權就是給執法人員的權力，只能內部掌握操作；以管、罰為主的傳統執法觀念和執法習慣，使少數部門和人員仍將罰款自由裁量權作為“私權領地”。

　　“這種主觀認識和客觀環境，短時間內難以根本改變。”一些專家認為，深層次阻力導致了推進進度一時間還難以加快。

　　“工作量非常大，這也是今后3到5年的長期工作。全市9782項行政執法行為，如果每項細化按10條計算，就達到9萬多項。涉及的執法條款數量繁多，違法行為情節不一，在標準細化上一時還難以全部到位。”魏富忠感慨地說：“目前行政處罰細化標準有待加大推進力度，但人手有限，只能先從試點部門示范做起，總結經驗后再向全市推開。每年年底納入行政執行考核評議驗收。”

　　“千難萬難，領導重視支持就不難，部門放下私心就好辦。實踐中，廣州不提倡各市縣自行制定裁量標準，避免出現市與市、縣與縣之間不相一致，同一違法行為所受處罰幅度因地區而異的問題。”廣州市政府法制辦副主任丁連軍說。

　　“這預示著我們從重視立法到立法、執法并重的轉變。規范自由裁量權是行政機關的自我限權、自我約束。盡管下了很大決心推進，但執行監督制約方面的法律尚屬空白。”廣州法制辦副主任劉朝陽說。

　　自由裁量須有度

　　　　□不受約束的自由裁量權影響法律的權威性和嚴肅性

　　　　□讓自由裁量有度、權力尋租無門

　　廣州市為規范行政執法行為，將全市9782項規定有裁量幅度的執法行為，逐步統一細化、量化相關裁量標準，并對外公布實施。這一舉措為行政執法自由裁量權設限，意味著長期以來存在的行政執法“同案不同罰”問題將有望得到解決，具有重要的現實意義。

　　行政執法自由裁量權是指國家行政機關在法律、法規規定的原則和范圍內有選擇余地地處置權力，即在行政執法權限范圍內，對行政違法行為是否給予行政處分、給予何種行政處分、在什么幅度內進行處分進行自由裁量。

　　自由裁量權是行政機關進行行政管理不可缺少的條件。因為各地區的經濟和社會、文化發展不平衡，面對復雜的社會現實，法律法規不可能羅列窮盡。因此，很多法律法規的規定都比較原則，有一些可供行政機關自由裁量的幅度，從而便于管理者根據現實生活的不同情況進行操作。

　　在現實生活中，一些地方、一些部門存在著濫用行政執法自由裁量權的現象。原因有二：一是執法者以權謀私，進行權力尋租，“憑感覺”、“憑關系”行使自由裁量權；二是執法者本身并不想濫用自由裁量權，但由于個人對事物的認識水平、對法律法規的理解能力、執行標準判斷不同，造成裁量幅度出現較大偏差。

　　不受約束的自由裁量權影響了法律的權威性和嚴肅性，損害了政府的公信力，容易引起群眾不信任，產生對立情緒，不配合執法。同時也很可能成為某些行政執法人員以權謀私的工具，成為滋生腐敗的土壤。陜西省檢察機關有調查顯示：從該省近年查辦的職務犯罪案件情況看，濫用自由裁量權的案件，占行政執法機關職務犯罪案件三分之一強。

　　對自由裁量權加以限制確有必要，它首先能減少或避免因執法產生的腐敗，防止公權私用。處理幅度一目了然，執法者想“暗箱操作”都無從下手。其次，能防止相同案件處理結果相去甚遠。其三，有助于被執法者的理解，從而配合執法。只有對處理罰則進行細化、規范化并公之于眾，被執法者才能心服口服。

　　廣州在全國率先對所有行政行為的自由裁量權進行規范，讓自由裁量有度、權力尋租無門，是有效監督行政權力的一個重要突破口，是推進依法行政、防止權力腐敗的重要內容，標志著又向構建法治政府邁進了一步，值得其他地方借鑒。(王比學）