9月1日，廣東省廣州市正式施行《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》，該條例明確禁止城管機關(guān)聘用人員，即城市管理協(xié)管員實施行政處罰和行政強制。

　　“協(xié)管員有無執(zhí)法權(quán)，關(guān)鍵要看是誰給了他執(zhí)法的指令，他與這個執(zhí)法機關(guān)是一種什么關(guān)系，他的職能權(quán)限有多大。一般來講，協(xié)管員只能協(xié)助執(zhí)法，不能獨立執(zhí)法。”8月30日中國政法大學(xué)教授高家偉在接受記者采訪時，對協(xié)管員的職能作了一個簡要的解讀。

　　據(jù)記者了解，在全國各地，幾乎每一支執(zhí)法隊伍和行政機關(guān)，都能衍生出一支由臨聘人員組成的協(xié)管員隊伍，其職能涉及治安、交通、稅收、工商、勞動監(jiān)察、城管等，有的機構(gòu)協(xié)管員人數(shù)遠遠超過正式執(zhí)法人員。僅以廣州為例，其具備法定執(zhí)法資格的城管執(zhí)法人員有3196名，但協(xié)管員有5000名；流動人口、計生、出租屋等日常巡查管理領(lǐng)域，一般沒有專職公務(wù)員，全部依賴協(xié)管員，城市大量的出租屋由8000多名出租屋協(xié)管員管理著；其治安協(xié)管員將擴展到1萬人、交通協(xié)管員將擴展到3000人。

　　“這是一支非常龐大的隊伍，因此對其身份的定位、職能的權(quán)限、協(xié)管過程中的責(zé)權(quán)利都應(yīng)該加以明確。”北京行政學(xué)院教授金國坤告訴記者，協(xié)管員一般屬于公益性就業(yè)，是政府為了安置一些無業(yè)人員的一種思路，他們只是協(xié)助行政執(zhí)法機關(guān)工作，做一些如維持秩序、勸導(dǎo)、搬運等工作，他們不應(yīng)該有執(zhí)法權(quán)。

　　對此，高家偉卻有著他獨到的見解，他認為協(xié)管員與行政執(zhí)法機關(guān)是一種職務(wù)上的委托關(guān)系，行政權(quán)的行使是通過公務(wù)員進行，決策者可以把權(quán)力分配給公務(wù)員，也可以把權(quán)力分配給協(xié)管員，這里公務(wù)員與行政機關(guān)是勤務(wù)關(guān)系，協(xié)管員與行政機關(guān)是一種勞動關(guān)系，但他們在共同針對行政相對人時，行政相對人則會把他們都視為國家工作人員。比如，交警拖車，下達拖車命令的是交警隊長，但執(zhí)行拖車任務(wù)的是協(xié)管員。所以，協(xié)管員的“權(quán)力”來自于給他下達執(zhí)行命令的、有執(zhí)法權(quán)的行政執(zhí)法人員，他們是在協(xié)助執(zhí)法，不是完全沒有執(zhí)法權(quán)。

　　廣東省編制辦公室綜合處負責(zé)人說，協(xié)管員不是政府正式工作人員，沒有列入編制部門管理范疇，協(xié)管員雇用成本只有公務(wù)員的四分之一左右。

　　協(xié)管員的產(chǎn)生，反映了社會管理和公共服務(wù)的強烈需求與有限供給之間的矛盾。金國坤說，他們作為非正式執(zhí)法人員，其隊伍設(shè)置、經(jīng)費來源、人員招錄辭退、福利待遇、法律責(zé)任都沒有明確的法律規(guī)范。什么機關(guān)可以設(shè)立協(xié)管員、人數(shù)多少，隨意性很大。很多地方甚至還是“以收定支”：協(xié)管員收了多少錢，才有相應(yīng)的工資入賬，如，治安員經(jīng)費來源于流動人口管理費，交通協(xié)管員經(jīng)費來源于交通罰款返還，稅務(wù)協(xié)管員的經(jīng)費來源于稅收提成等。所以對這樣一個工作群體，還是應(yīng)該有一個統(tǒng)一的法律規(guī)定進行規(guī)范。

　　廣州中山大學(xué)的郭巍青教授認為，協(xié)管員參與城市管理并不是洪水猛獸，但關(guān)鍵是協(xié)管員參與城市管理的同時，執(zhí)法部門如何對協(xié)管員隊伍進行規(guī)范管理。

　　“協(xié)管制度其實是一個公與私合作的問題，反映著公民參與執(zhí)法的民主化的趨勢。”高家偉說，法律應(yīng)該對這一塊進行合理規(guī)范，應(yīng)確定協(xié)管員的條件、定位、職責(zé)范圍、法律責(zé)任，定義機械性協(xié)助和相對決策性協(xié)管的法律概念便于協(xié)管員工作。另外還需考慮，協(xié)管員在協(xié)助執(zhí)行公務(wù)時受傷(如協(xié)管員被小攤販打傷)，明顯屬于工傷，應(yīng)通過何種方式救濟等問題。本報記者 陳煜儒