一項意義重大的規定:對抽象行政行為的審查

　　與此前已有法律中關于行政復議的規定以及《行政復議條例》相比，《行政復議法》體現出諸多進步，而其中最受法學專家推崇的，莫過于該法關于抽象行政行為的審查制度的規定。

　　所謂抽象行政行為，是指行政機關針對非特定人制定發布的，對后發生法律效力并具有反復適用性和普遍約束力的規范性文件———說得通俗一點，就是各級行政機關制定的各類效力不一的“紅頭文件”。在實際生活中，這些“紅頭文件”具有重要影響，是很多行政機關的執法依據。但由于行政機關制定“紅頭文件”、實施抽象行政行為的程序少、監督弱，一些行政機關利用抽象行政行為亂收費、亂罰款、亂攤派，一些“紅頭文件”成為人們深惡痛絕的“三亂”之源。然而，長久以來，我們對此類文件的監督卻十分薄弱，現行的備案審查制度遠遠起不到有效的監督作用;相應地，因遭受此類文件損害取得救濟也十分困難:《行政訴訟法》把針對抽象行政行為提起的行政訴訟排除在法院的受案范圍之外，《行政復議條例》也沒有將“紅頭文件”納入申請人的申請權范圍。對此，群眾反映強烈。

　　公民有權對違法的抽象行政行為說“不”嗎?

　　對這一問題，九屆全國人大常委會在審議行政復議法草案時展開了激烈爭論。發表在1999年第1期《團結》雜志上的一篇《行政復議法草案審議側記》為我們記錄了當時兩種截然相反的觀點的交鋒:

　　反對者提出，抽象行政行為的問題，情況復雜，在處理權限、程序和法律后果等方面，同解決具體行政行為的問題都大不一樣，很難適用于行政復議。而且，抽象行政行為一般是經過上級部門同意的，如果將此列入行政復議范圍，可能不利于行政部門的高效運作。群眾對抽象行政行為有意見可通過其他渠道反映，建議不把抽象行政行為納入行政復議范圍。

　　支持者則指出，現在不少違法的、不當的具體行政行為都是依據一些侵犯群眾利益的文件實施的。如果申請復議的范圍不包括抽象行政行為，就不能保障群眾的合法權益，也與制定行政復議法的初衷不符。比如亂收費問題，大都是有文件的，如果不審查這些文件，光從依文件執行看，這些亂收費的行為都是合理的，這種行為就制止不了。《行政訴訟法》就沒有將抽象行政行為列入行政訴訟范圍，如《行政復議法》也不列入，僅靠“備案審查”、“撤銷命令”等方式糾正違法或不當的抽象行政行為，顯然是不夠的。如果將其納入行政復議范圍，建立一種由廣大人民群眾啟動的對抽象行政行為進行監督的機制，將大大有利于規范抽象行政行為，加大監督力度。

　　最終獲得通過的《行政復議法》采納了支持者的觀點。

　　依據該法的規定，公民、法人或其他組織在對具體行政行為申請復議時，如果認為一個具體行政行為所依據的規定(除國務院行政法規、部門、地方政府規章之外的各級行政機關的規范性文件)是違法的，可以一并提出審查申請。復議機關有權處理的必須在30天內處理，無權處理的必須在7日以內轉送有關部門，有權機關必須在60日內處理完畢。

　　中國政法大學教授馬懷德這樣評價該規定的作用———

　　與以往《行政復議條例》及有關法律相比，這一規定具有較強的操作性和實用性。

　　首先，它直接賦予相對人對抽象行政行為要求審查的申請權，這種申請不同于申訴，也不同于建議，它能夠產生一定的法律后果，即導致復議機關在規定期限內受理與轉送該申請，審查并處理申請，解決了困擾我們多年的對抽象行政行為監督無法啟動的難題。

　　其次，它從法律上明確了復議機關或有權機關的審查職責。這一職責不同于信訪或其他方式，而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務。不履行義務即構成失職，須承擔一定的法律責任。

　　最后，通過這種方式監督的抽象行政行為范圍十分廣泛，幾乎囊括了除行政法規與規章以外的所有抽象行政行為，特別是將部委規章以外的規定也納入審查范圍，具有十分重要的意義。

　　馬懷德說:“可以毫不夸張地說，行政復議法的這項規定，開了對抽象行政行為實施個案法定監督的先河，為今后行政訴訟制度的改革探索出一條新路。”