在當前社會組織繁榮發展的同時，挪用善款、內部交易等各種形式的問題的確存在；根源在于，“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境，導致社會組織身份認同的紊亂，并進一步導致了內部治理的失控

　　正在北京從事博士后研究工作的中南大學政治學與行政管理學院副教授董文琪向記者介紹了“社會組織”的涵義：從廣義而言，是指政府與企業之外的其他組織；從狹義來講，則是指政府編制外的，一般通過提供公益服務和調整群體之間的利益關系，參與社會公共事務管理的民辦社會機構。通常具有“志愿性、非營利性、民間性、自治性”特點。

　　據董文琪介紹，根據登記注冊情況，我國的社會組織可分為兩大類：一類是在民政部門登記注冊，并分別以社會團體、基金會和民辦非企業單位等形式存在的社會組織；第二類是未經民政部門登記注冊的，包括在工商部門登記注冊，或者未取得任何登記注冊的大量社會組織。

　　來自民政部的統計數據顯示：截至2008年年底，全國共有社會組織41.4萬個，比上年增長7%；這些社會組織的業務范圍涉及科教文衛體以及勞動、民政、環境保護、社會中介服務等社會生活的各個領域，吸納就業人數達475.8萬人，形成固定資產805.8億元，各類費用支出964.8億元，接收社會捐贈77.3億元，接收捐贈實物折價26.1億元。

　　無論是官方還是民間的評價都認為，社會組織是推進公益事業發展、化解社會矛盾、實現社會穩定、構建社會主義和諧社會不可或缺的重要力量。

　　董文琪進一步分析說，艾滋病防治組織的產生與發展有其特殊性，還不太同于一般的社會組織。但在當前社會組織繁榮發展的同時，挪用善款、內部交易等各種形式的問題的確存在。較早之前的例子有曾經轟動一時的“全國牙防組違規認證事件”，近期的例子也有中國性學會違規從事營利性經營活動事件等。

　　董文琪認為，社會組織出現的諸多問題“凸顯出了社會管理手段的滯后”。

　　據介紹，當前，我國對社會組織的管理是雙重管理體制，即由登記管理機關和業務主管單位分別對社會組織實施管理的雙重負責管理制度。這種管理制度是在分散社會組織管理失范風險的理念下形成的，但是，在社會組織快速增長的今天，這種管理制度的局限性和滯后性顯露無遺。董文琪認為，“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境：

　　一方面，作為社會組織成立的審查者和業務指導者，主管單位難以平衡和履行其對社會組織的管理職責、程度和方式。我國的行政法規并未對行政管理機關如何履行業務指導及管理職責作出具體規定，也未授予行政管理部門相應的管理職權，因而導致行政管理機關對社會組織管理的權責不一致，容易走向無為放縱或積極干預這兩個極端。

　　另一方面，這種管理制度還導致登記管理機關的管理無力。因為我國法律同樣未對各級民政部門如何承擔社會組織的成立、變更、注銷的登記或者備案、年度檢查、行政處罰等監管職責，給予切實的財政支持和賦權。民政部門作為社會組織的登記管理機關，在對社會組織依法實施管理時，普遍面臨著權力有限、力量薄弱等問題。

　　對于上述觀點，田坤表示同意。他認為，雙重管理導致了社會組織身份認同上的紊亂，并進一步導致了內部治理的失控。

　　北京的社會組織管理新機制規定，以后成立社會組織將不必再找行政部門，而是由政府指定的“樞紐組織”擔當起業務主管的功能。這種探索被認為是一種突破，但新的問題是，“樞紐型”社會組織的身份如何確定，它們究竟是裁判員、監督員，還是運動員

　　針對社會組織管理上存在的問題，有關部門紛紛采取了積極的應對之策。公共管理博士戰建華向記者介紹說，在各地的創新探索中，影響最大且最為業內人士看好的，當屬北京的“樞紐型”社會組織管理手段的運用。

　　據介紹，今年，北京市出臺的社會組織管理新政策規定，以后成立社會組織將不必再找行政部門。此外，除少數具有特殊職能的部門外，大部分行政部門與社會組織的關系將從“主管主辦”過渡到“行業指導”的關系。由政府指定的“樞紐組織”將擔當起業務主管的功能。

　　今年4月，北京市社會建設工作領導小組發布消息稱，正式認定首批10家市級“樞紐型”社會組織，包括：北京市總工會、共青團北京市委、北京市婦聯、北京市科協、北京市殘聯、北京市僑聯、北京市文聯、北京市社科聯、北京市紅十字會、北京市法學會，分別負責職工類、青少年類、婦女兒童類、科學技術類、殘障服務類、涉僑類、文學藝術類、社會科學類、醫療救助類、法學類社會組織的聯系、服務和管理。

　　北京市社工委有關負責人在接受本報記者采訪時介紹說，社會組織管理將逐步實現“政社分開、管辦分離”，大部分行政部門只行使行業指導職責，原則上不再作為社會組織業務主管單位，而是授權人民團體等“樞紐型”社會組織作為業務主管單位，對社會組織進行分類管理。今后，除少部分有特殊職能的部門外，大部分行政部門原則上不再接受新的社會組織設立申請。

　　對于這種管理新機制，田坤的看法是，這在本質上是一種政府授權和委托的行為，“樞紐型”社會組織在獲得委托的職能后，可以合理地對其他社會組織進行管理。

　　“政府設立‘樞紐型’社會組織的目的之一，是希望利用更多的社會力量或民間資源來承擔社會福利和社會服務所需要的成本，新政策是符合這個目的的。”田坤說，“不過，為了讓政策產生效應，有必要對‘樞紐型’社會組織的身份進一步明確。比如，在具體的履行職能的過程中，它們究竟是裁判員、監督員，還是運動員？”

　　因為在認證以及經濟方面存在問題，全國牙病防治指導組于2007年4月30日被衛生部撤銷。(本報記者 杜曉 本報見習記者 任雪 本報實習生 韓丹東)